兰溪公交:公益与赢利间的方向盘
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兰溪公交回购不应看作公共服务国有――民营――国有的简单回归，也不应看作是对公共服务市场化的彻底否定，而可以视为在“公交优先”战略背景下为解决城乡公交一体化而采取的策略。
2001年4月20日，随着“全国公交行业拍卖第一槌”响起，兰溪市公交公司整体以1440万元的价格卖给了私人，成为国内首家民营公交公司；2007年1月5日，兰溪市政府十分低调地以1800万元的价格回购兰溪公交公司。
国有――民营――国有，走了6年，内忧外患，纠纷不断，重回原点。兰溪公交的改革引起了多方的猜测，今后，在公益与赢利间摇摆不定的方向盘又该如何把握？政府一直在倡导的“公交优先”等公共产品服务怎样才能让各方满意？
国有困局下的“霍布森选择”
兰溪市公交公司成立于1993年，一直以来效益不错，当时有正式职工101人，退休职工35人，拍卖前拥有土地使用面积800平方米，办公楼以及其他建筑面积1993平方米，总车辆42辆，包括12条营运线路，108个站点总数等。
2001年，兰溪市交通局企业改制领导小组按照“二个彻底、二个到位”的原则，即国有资产彻底退出、职工身份彻底置换和法人治理到位、注册股本金到位，决定对兰溪市公交公司进行整体拍卖。750万元的起拍价吸引了来自金华、兰溪等地的4个买家，最后一直担任该公司经理的诸葛志昌以1468.8万元的价格成为企业新主人，并获得12条营运线路20年的经营权。新组建的兰溪市昌达公共交通有限公司由此成为全国公交行业首家民营公交公司。
据当时媒体宣传，政府整体拍卖公交公司的主要原因是“投入不足，公交事业发展缓慢，难以适应城市快速发展的需要”。而2006年，新华社一篇报道中称兰溪市交通局一位负责人向新华社记者介绍说，当时政府决定整体拍卖公交公司，主要为了解决兰溪市一些国企改制后安置职工的资金问题，由于政府财力窘迫，又急需资金，经过认真讨论决定对公交公司进行公开整体拍卖的大胆尝试。
【点评】
何逢阳（中山大学政务学院博士研究生）
解决政府失灵的途径无外乎两条：市场和社会。中国的社会组织长期处于政府的控制之下，自治程度很弱，无力承担解决政府失灵难题的重任，因此理论界与实践界不约而同地看中了市场途径，“市场化”被认为是解决国有困局的灵丹妙药。兰溪公交改革正是在这一大背景下进行的。一方面，作为国有企业大市的兰溪，交通系统下属企业大部分出现亏损，急需资金用于企业改制和职工安置，市场化成为了包袱重压下的必然选择。另一方面，当时全国范围内掀起了一股鼓励民营资本进入公共服务行业的热潮，兰溪公交市场化成为了一种时髦的选择。
在特定历史背景下，兰溪公交市场化在募集国有企业改制资金，提高公交服务效率、提升公交服务质量等方面做出了一定贡献。但这更多的是一种“霍布森选择”，即没有多少选择余地的选择。
城市扩张名义下的
公益与盈利之争
昌达公交公司成立后，裁汰了一些冗员，购进了杭州等地淘汰下来的公交车，经营状况一度良好。但到后期，作为民企的昌达公司开始碰壁，比如线路规划、车站调整等事务，涉及众多政府管理部门。
在拍卖后不久，兰溪市政府即以通告等方式，明确昌达公交公司负责城区内所有的公交营运，而城郊至农村乡镇运输线路由兰溪另外一家国有交通公司――长风汽运公司负责。但随着兰溪城市规模的迅速扩展，为满足城市扩张对公交的需求必须延伸原有的部分公交线路，而原有公交线路的延伸就必然导致公交线路与乡镇运输线路的冲突，这一冲突的直接结果就是昌达公司与长风公司长达数年的利益之争。
如兰溪市政府所在的城市新区与开发区之间，长风公司经过此地的农村班线班次较少，城市公交的开通自然成了政府和开发区居民的当然要求。在昌达公交开通这一班线后，班次密集，影响了长风公司的部分客源。长风公司立即提出异议，认为根据2001年的拍卖协议，昌达公司只有现有线路的经营权，其他线路均属长风公司。这一争夺最终导致城市新区到工业园区的21路公交3年无法开通。
此外，由于新辟线路需要有成熟期，新开通的线路很难立即赢利，因此，昌达公司在开辟新线路上也缺乏动力。一个例证是，兰溪市城东18路开通后，昌达公司发现生意不多，加上其他原因，曾经停开。
这是民营公交面临的一个挑战：城市扩张。兰溪公交民营化之后，还面临着一个更大的挑战：公交事业的公益性与公司的民营性质。
当初，兰溪公交公司要实行整体拍卖前，政府就今后如何保证社会效益也有考虑。比如，竞买获得者未经批准不得擅自变更公交票价；线路经营权未经市主管部门批准，不得以任何形式转让、租赁、转包给他人；要自觉执行兰溪市关于老年人乘车的优待政策等等。但一纸承诺在未来日子里却充满变数。
而昌达公司却觉得，自己为市民提供了很多优惠，政府的补贴却没有完全到位。据悉，昌达公司成立后，政府除了在一段时期内给过15万元的油价补贴外，一直没有相应的财政补助。
【点评】
何逢阳（中山大学政务学院博士研究生）
公共服务市场化滥觞于新公共管理“掌舵而不是划桨”的格言，认为政府应该从具体操作的角色中摆脱出来，重点履行掌舵的职能。但是，由于公共产品、公共服务的公益性和民营、外资资本的逐利性的内在冲突，政府不可能单纯地履行掌舵职能。
首先仅就公交事业的公益性与公司的民营性质而言。公益性是公交这个特殊行业的基本属性，社会效益是第一位的，城市公交，有钱可赚的线路要跑，无钱可赚甚至亏本的线路也要跑；而公交的民企性质决定了它必须逐利，在社会效益与自身利益冲突时，首先考虑自身利益。这就意味着公交行业市场化改革后，政府应有的责任不能推脱，对公交的财政支持力度也不能减少，“一卖了之”的做法肯定行不通。国内尝试公交市场化改革的城市，如今大多举步维艰。2000年，杭州公交三公司“试水”股份制改革，2005年的亏损额达1900多万元，其重要原因是改制后仍须实行政府制定的优惠措施。
但这并不意味着在公益性和赢利性之间存在天然的鸿沟。从提高公交服务质量和效率的角度考虑，公交事业应该引入更多的民营公司，这些公司同样可以享受财政补贴，它们可以通过竞争的方式获得运营线路，而且按照承诺的、政府认可的价格提供服务。这样的安排不仅可以为市民提供多样性的选择，也可以通过竞争使得所有运营商降低成本。
跌跌撞撞的民营化道路
昌达公司内部股东之间的争执白热化，也成为其民营化道路坎坷的另一动因。
在2001年拍卖时，公交公司原总经理诸葛志昌举牌69次，方竞拍成功。据相关媒体报道，在当时，兰溪市民普遍缺乏资金，有能力竞买的人极少，诸葛志昌也是采用了“拖拉机”的办法，才筹够了竞买资金。所谓的“拖拉机”，是指一个竞买人后面，实际上是一些不具名但出资的小股东共同集资。
竞买成功后，诸葛志昌和其身后的14个小股东共同成立了股份制的昌达公交公司，这些股东虽也分别承包了一些线路，但公司总经理朱葆华就是诸葛志昌的女婿，这种董事长总经理一家人的做法让很多中小股东感到自己的利益得不到很好的保障。据相关媒体报道，昌达公司运行中碰到种种摩擦，股东之间争端不断。
同时，职工的待遇、福利等都较低，员工队伍不稳定，公交公司像是驾驶员的培训班，人员流动性很大。这些都影响着兰溪公交民营化的道路。
【点评】
周林军（天则经济研究所公用事业研究中心）
民营化不仅仅涉及市场主体的多元化，而且还包括政府功能的重塑。我国过去一直对公用事业实行以技术或行政隶属关系为特征的“行业主管”模式，这在特定的历史时期起到了积极的作用，但已经难以适应我国公用事业改革的形势。公用事业民营化的现实势必对以行业技术或行政隶属关系为特征的管制模式提出挑战，在一定程度上割断了“资产政府拥有，领导政府任命，经营政府控制”传统的政企纽带关系。在此种情况下，必须重塑政府对公用事业的管制。
首先是要组建全新的、独立的、专门的公用事业监管机构，重塑我国公用事业中的政企关系，割断政府部门与公用企业之间的利益联系。政府监管机构与公用企业之间应由传统的隶属关系转变为监管关系，由向企业负责转变为向公众负责，从体制上防止厂商保护主义或企业政策保镖倾向。
其次要重新设计公用事业监管目标体系，将保护公众利益和促进竞争作为这一目标体系中两项最重要的指标，并以此来设定监管部门的机构功能和责任。
兰溪公交：路在何方？
兰溪公家的民营化之路并不顺利，而随着油价上涨带来的压力，政府对昌达公交公司的状况越来越担心。在这个
背景下，兰溪公交走上了第二次转型之路。
2006年9月15日，兰溪市政府市长办公会议决定，回购昌达公交公司。时任代市长的宋志恒在会上要求相关部门提出具体措施，解决好事关市民出行的大问题。
3天后的9月18日，交通局工作组组建完毕，准备进驻公交公司。同时对公司2005年8月31日前的经营状况进行了审计评估。
在此后将近3个月的时间里，工作组与昌达公司股东全体对话十余次，个别谈话三十多次，成功处理了一些内部纠纷。
2007年1月4日，回购协议签字，交通局工作组次日进驻公交公司接管业务。
其实，在整体回购之前，考虑到政府财政并不宽裕，兰溪市政府也考虑过其他整合方式。
最初，兰溪市政府曾考虑让长风公司收购昌达。接着，义乌恒风公司有意入主，但价格没谈拢。
在核定回购价格上，兰溪市政府与昌达公交公司进行了激烈的“讨价还价”，最后在审计报告和评估价的基础上，达成了1890万元的收购价格。其中包括1200多万元债务和617万元的公司股份价值。
据相关报道，在兰溪市政府看来，这是一个“双赢”方案：昌达公司股东的利益基本得到了保证，价位还算合理。
按照事先设计，兰溪市在2007年初成立了一家新公司――三江公交公司，来接管昌达公司一切资产。三江公交公司接管后昌达之后，政府将收购款支付给了昌达公司股东。
【点评】
何逢阳（中山大学政务学院博士研究生）
公共服务市场化改革之初，即有有识之士提出，市场化存在诸如国有资产流失、公平性损失、公共责任缺失等弊端，可能导致政府的合法性危机。但是国有化是否就是解决市场失灵的唯一药方呢？答案似乎是否定的。兰溪公交回购不应看作公共服务国有――民营――国有的简单回归，也不应看作是对公共服务市场化的彻底否定，而可以视为在“公交优先”战略背景下为解决城乡公交一体化而采取的策略。
政府应在市场和社会发挥作用的领域履行掌舵职能。无论从理论上，还是现实中均可以看出，政府不必也不可能事必躬亲的提供所有公共服务。那种认为城市公共交通以社会公益为主，由政府主办更好的观点，歪曲了公共服务公益性的涵义，是对政府责任的一种误读。
按照科斯的产权理论，只需界定并保护产权，随后的市场交易就能达到帕累托最优。按照这一理论，面对市场失灵，兰溪公交有两条道路可选择：一是收归国有，利用政府强制力来实现公交产权的一体化；二是实行更加彻底的市场化，通过市场的力量，将负责市区公交的昌达公交公司与经营农村线路的长风汽运公司进行合并，以此实现外部效应的内部化。政府最终选择国有化，一方面由于两家公司实力均不足以整合全市公交力量，另一方面认为政府是公共利益的最佳代表，只要政府全面接手，一切矛盾都将迎刃而解。
诚然，我们可以看到政府在整合资源方面的巨大的动员能力，但也不容忽视，政府同样存在缺陷，政府失灵在公共服务超需求供给、高成本供给等方面屡见不鲜。如果不改变政府行为模式，准确定位政府责任，一厢情愿地以不完善的政府来纠正不完善的市场行为，无异于扬汤止沸，其结果将会于事无补。
兰溪市政府全面回购公交，与其说代表了一种方向，不如说是在特定历史条件下对公共服务民营化缺陷的一种新的补救和尝试。在新的公共服务供给格局下，政府尤其要在充分吸取先前国有效率低下和盲目市场化引发公益损失教训的基础上，准确定位责任，在兼顾公益性和效率的同时，还民众一个公平、高效的公共服务体制。