当代西方警察机关纠纷解决机制考察借鉴

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【摘要】在西方现代国家的社区警务中，纠纷解决已成为警察提供社区服务的基本形式。在此意义上，解决纠纷是基层警察的一项重要职责。由于历史、文化等原因，现代西方国家警察机关纠纷解决机制的启动，稍晚于我国，其产生附随于第四次警务革命，并以合意性的调解为基本方式。本文以英美社区警务为视角，对当代西方国家警察机关纠纷解决机制的产生、发展及与我国派出所纠纷解决机制作一比较分析。

【关键词】西方；社区警务；纠纷解决机制

一、西方国家社区警务的产生与发展

20世纪70年代，英美国家发动了旨在建立社区警务模式的第四次警务革命。社区警务革命起源于对以控制现代化犯罪为特征的第三次警务革命的反思与否定。尽管英美国家通过第三次警务革命增强了打击犯罪的能力，但犯罪比例并未因此下降，反而成倍上升。政府开始将犯罪控制的视角从警察转向社会，犯罪社会学理论因此对刑事政策的选择和警察制度的发展产生了重大影响。美国总统委员会在一份报告中指出：“只是依靠警察控制住犯罪是不可能的。犯罪是一种社会现象，控制犯罪是社会的责任。警察只是刑事司法系统的一部分，而刑事司法系统又是政府的一部分，政府不过是社会的一部分。”①社区警务确定以预防犯罪为终极目标，把社区做为控制犯罪的基地。在社区警务范式下，改善警民关系、取得社区居民对警务工作的认同和支持是实现警务目标的关键。因此，社区警务以警察提供服务为重要载体，为社区居民之间的纠纷解决提供帮助是其主要内容。

社区警务发轫于美国。最早可以追溯至20世纪70年代初，警察应当扩大其社会职能的观念就已成为学界的共识。美国律师协会制定的《城市警察职责规范》列举出警察职责包括11个方面，其中一项就是调解纠纷。尽管这一准则不具有法律的约束力，但由于得到警界的高度认可，因而转化为规范警察职能的政策依据。②美国社区警务的职责主体是城市巡警。城市巡警不仅要负责巡逻任务和侦破巡逻过程中发现的各种刑事案件，还要对巡逻过程中遇到的家庭纠纷或者通过报警电话求助的家庭纠纷调解说和。社区警务中，处理家庭纠纷占有突出的位置。在美国，家庭纠纷是一个广义概念，泛指与家庭生活或居住有关的一切纠纷，并不限于家庭内部，也可发生在邻里之间。有人进行过典型调查，在317起家庭纠纷中，女方受到男方威胁或伤害的占19%，财产纠纷占14%，打架占1l%，要求某人迁出住宅的占13%，邻里抱怨吵闹的占30%。家庭纠纷案件占警方接到居民电话报案总数的9%，但实际问题之重大和麻烦，以及占用的警察精力，远不是上述数字所能衡量的。在20世纪70年代，对于纠纷的解决，美国警察广泛采用调解方法，曾受到广泛赞扬。20世纪90年代以后，警察解决纠纷的方式趋于多元化。由库珀等人于1997年进行的一项实证调查显示，警察解决纠纷的策略方法主要包括隔离双方、以逮捕相威胁、直接劝告，以及指导争端各方到有关机构寻求解决。③

社区警务虽发端于美国，却在英国得以光大。英国警察在社区警务中承担了多个重要角色，其中之一便是婚姻家庭调解员。英国社区警务的经典范式是爱克塞斯市的社区警务。针对社区警务的实施情况，英国警察专家马端斯。傍池于1972年5月在爱克塞斯（Essex）的三个小镇（新城、老城和农村小城）进行了为期两周的调查。两周内共记录了981起报案电话。所有电话基本为两种类型：执法与服务。在服务类型中，又分别区分了多种情况：家庭纠纷、健康问题、人员问题、动物问题、交通事故和财产问题等。调查结果显示60%的电话与服务性工作有关，而在服务性电话中，家庭纠纷占28.8%，位居第一。其中，农村小城的服务性电话占73%，新城的服务性电话占49.3%，老城的服务性电话占61.10%。上述数据表明，以解决家庭纠纷为主的警察服务性工作已占据社区警务的主体，而在农村社区与城镇社区之问，前者对警察服务性工作的需要又强于后者。在发生家庭纠纷时，为什么公众会首先想到警察呢？马端斯调查了30个报案人。其结果是：5人说警察是遇到问题时的第一选择，另12个人说，他们知道有其他机构可以解决纠纷，但一时找不到电话与地址。除了上述原因外，还因为社会其他部门有两个局限：第一，时间局限性。家庭纠纷大部分集中在晚上5点到9点，以及星期六和星期天，而这段时问绝大多数社会服务部门是不上班的。第二，业务单纯性。法院受理家庭纠纷，却不管情况发展的来龙去脉，处理问题比较简单。较之社会服务性部门的工作，警察为解决纠纷提供的服务是全天候的，且重在思想疏导和关系重塑，采取调解方式。总之，在遇到困难时，找警察是最有效、最经济的方法。④

二、西方国家社区警务与我国派出所纠纷解决机制之比较

我国派出所的纠纷解决机制与西方国家社区警务相比，既有共同之处，也存在着差别。

在纠纷解决职能设定目的方面，二者是一致的。西方国家社区警务思想重在通过提供纠纷解决服务、改善警民关系，使警察的治安和刑事工作取得社区居民的广泛支持；同时，亦可通过解决纠纷调和各种不平衡因素和社会矛盾，有助于从根本上减少和控制犯罪。⑤上述观点与我国警察制度中“为人民服务”、“四有”的思想不谋而合。在我国，通过解决纠纷控制犯罪的思想虽然没有成为一种正式的制度话语，但无论在警务专家的理论研究中、还是纠纷解决的实际运作中，派出所的纠纷解决职能都显现出纠纷解决向犯罪控制拓展的趋势。可见，无论是现代国外的警察机关还是我国派出所，都没有把解决纠纷的目的仅仅限于纠纷本身的消除，而是使之与警务工作的目的相联系起来。如果仅仅为解决纠纷，那么，法院和其他社会公共服务机构足以胜任，而没有必要浪费本已紧张的警务资源。

在纠纷解决路径方面，二者存在较大的区别。首先，在纠纷解决的范围上，英美国家主要是家庭纠纷，而在我国既包括治安纠纷，也包括一切民间纠纷，家庭纠纷只占纠纷解决的小部分。之所以出现这种差异，既与英美国家普通公民的好讼心理有关，也与其成熟的公共服务体制有关。在我国派出所调解中，劳动合同纠纷、市场买卖纠纷、城市拆迁纠纷、动物伤人纠纷等占据较大比例，而在英美成熟的公共服务体制下，上述纠纷不容易产生，即使产生也能通过快速的管理反应机制而予消除，能够进人警务服务范围的只有极少数。相比我国，英美国家的家庭、家族的团结功能和对于纠纷的自我解决机能较弱，求助警察几乎是消解纠纷的唯一出口。其次，纠纷来源与解决主体存在差异。在我国，社区民警与巡警是不同的警种，各有其明确的工作范围。派出所（社区民警）除直接受理的纠纷之外，巡警在巡逻过程中遇到的纠纷、接受110指示后出警的纠纷，大都会转送到派出所，由派出所解决。英、美、日等国则没有区分巡警与和社区警察，在美国一些州甚至还与交警职能混合，巡警通过各种途径受理的纠纷都会直接处理。近年来，我国进行的警务改革的一项基本内容就是交、巡和社区民警职能的一体化，随着改革进行，我国与西方国家警察机关纠纷解决的来源与主体的差异将会逐渐减小。再次，在纠纷解决方式上，英、美采取的是调解、劝说等合意性解决手段，从而与我国双轨制解决体制存在明显差异。合意性解决是社区警务目标的必然要求，而强制性解决在一方面满足了被害者的利益，却损害了侵害方的意思自治权利，其产生的效果是解决了纠纷却无法恢复当事人之间的和睦关系，甚至可能加剧当事人之问、社区内部的关系紧张，与通过服务社区控制犯罪的思想根本对立。正是由于上述问题的存在，强制性解决在派出所的纠纷解决实践中已趋于势弱。最后，在纠纷解决的地点上，西方国家警察是在纠纷发生地就地解决，而我国派出所调解基本是所内解决。表面上看仅仅是纠纷解决的场所的不同，隐藏在背后的则是“主动式纠纷解决”与“被动式纠纷解决”的差异。上门解决体现的是彻底的为民服务精神，将纠纷解决视为警察提供的一种公共服务产品，警察的地位类似于消防员、销货员。所内解决则强调纠纷解决的专门性、权威性、消极性，解决纠纷仅仅是警察在日常警务之外的附属工作。由于这种差异，公众对警察的感受会存在很大的区别。在主动式纠纷解决模式下，警察“降低”了身份却更容易得到公众的好感。

三、当代西方国家社区警务理论借鉴

警察调解纠纷的可操作性在于，当事人与警察都明确了各自的法律地位以语言的直接沟通和交流为基础，纠纷的当事人与警察三方之间形成和谐一致的态势。这种态势的形成是当事人避免了纠纷的激化、升级，使日常生活恢复正常秩序；同时又能使警察在对权威的尊重之外又赢得了作为平等主体的公民的理解与肯定，通过纠纷的化解消除了社区治安秩序的隐患，初步实现了社区警务治理的目的。因此，只要社会结构不发生本质性的转变，在一定时期内，警察调解纠纷的可操作性将会继续存在。

就我国公安机关而言，派出所纠纷解决机制的发展趋势不是转移，也不是压制，而是如何从被动式纠纷化解走向主动式纠纷化解，从双轨制纠纷化解彻底转向合意性纠纷化解，从管制性化解彻底过渡到服务性化解。从这个角度而言，当代西方国家警察机关解决纠纷机制虽然稍晚于我国，但其现行模式值得我们引鉴。

（一）深化对社区警务工作的思想认识

社区警务作为一种符合时代要求的警务发展战略，已经在世界上多个国家和地区得到认可和推广。在这个过程中形成的理论成果和总结的实践经验，对我国警务工作的开展具有重大的借鉴作用。如社区警务应当立足于社区实际，与社区建立长期合作互助关系，这与我国早在20世纪5o年代提出的派出所民警立足于管段，依靠居委会，治保会，全面熟悉辖区的人口的做法是一致的。社区警务倡导警察形象柔性化，警民关系伙伴化，这与我们坚持深入密切联系群众，强调警民一家、鱼水情深的做法也是不谋而合的。社区警务要求警务工作社会化，强调公众参与。长期以来，我国警务工作的路线就是走群众路线。社区警务把防范放在首位，要求治安对策前置化，强调治本，通过实施多种防范措施来减少各类案件的发生，这也与我国长期坚持的“预防为主”的方针在本质上是一致的。因此，我们要在坚持己被实践证明自己理论正确的基础上，学习借鉴国外有益的经验和做法。

（二）依靠社会力量来整合社区资源，推动社区警务发展

犯罪作为一种社会现象，预防犯罪和控制犯罪是整个社会的共同责任，社区居民在维护社会秩序，预防犯罪方面具有警察机关不可替代的作用。随着改革的进一步深入，人民群众教育、住房、医疗、养老等方面的待遇发生了重大的变化，社区居民过去单位的福利保障功能逐步由单位转移至社区。基于此，居民对社区越来越具有依赖性。为了维护社会的正常秩序和保障改革的深入发展，社区有义务给市民提供安全感和归属感。由此可见，社区民警要把工作的出发点放在开发、整合社区资源上，充分发挥社会自身机制的作用，依靠社会力量来整合社区资源，实现资源共享，从而推动社区警务的发展。

（三）建立和完善社区警务法律法规

法律是建立和健全社区警务的基石，没有统一而又明确的法律法规，社区警务就无法具体操作和实施。和国外相比，我们尚未有专门的社区警务法律的颁布和出台，立法滞后是显而易见。由于缺乏明确具体的法律规范，不同地区，各个部门在实施中存在有各行其是的现象。因此，当务之急是要加快社区警务立法，使社区警务制度化、规范化、法制化，特别是对社区警务的实体和程序问题，都需要通过立法加以明确，尽快使社区警务走上有法可依，依法运作的轨道。

（四）结合国情，探索社区警务制度创新

鉴于国情和地区情况的差异，推行社区警务只能从实际出发，积极创新，而不能照抄照搬国外单一模式。应当立足本国国情，鼓励各个地区因地制宜，积极借鉴国外经验，在社区警务工作的各个方面进行理论探索研究和制度创新实践高。要探索建立和完善社区警务的绩效考评体系，将责任区民警的个人收入与其岗位责任工作实绩挂钩，建立按劳分配与按绩分配相结合的激励机制；探索不断完善社区警务的管理机制，健全严密有效的管理制度，促进社区警务的规范发展。

【注释】

①⑤宋万年等.外国警察百科全书＼[M＼].北京：公安大学出版社，2000：328；331.

②④王大伟.英美警察科学＼[M＼].北京：公安大学出版社，1995：74.

③尤小文译.（美）罗伯特·兰沃西，（美）劳伦斯·特拉维斯.什么是警察——美国的经验＼[M＼].北京：群众出版社，2004：338.

【参考文献】

＼[1＼]李姝音.略论新社区警务战略＼[J＼]. 公安教育，2006，（12）.

＼[2＼]魏培良，付银华.浅谈当前社区警务运行机制存在的问题与对策＼[J＼].公安教育，2006，（12）.

＼[3＼]高晖.公共管理视角下的警务社会化思辨＼[J＼].江西公安专科学校学报，2007，（01）.

＼[4＼]梅建明.正确认识情报信息主导警务模式的意义及其影响＼[J＼].贵州警官职业学院学报，2007，（04）.

＼[5＼]温州市公安局办公室调研科.浅论小城镇社区警务模式＼[J＼].公安学刊：浙江公安高等专科学校学报，2007，（04）.

【作者简介】

权小虎，供职于杨凌示范区政策研究室。