征地补偿费在集体内部的合理分割初探
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随着我国城市化进程的进一步加快，位于城乡结合部的农村土地被国家征用的数量逐年增多，由此引发的征地补偿费用分配纠纷也与日俱增，日显突出。在当前农村，对地上附着物和青苗补偿费的补偿不存争议，而在土地补偿费、安置补偿费的分配问题上，由于缺乏明确的规定，加之各地的实际情况千差万别，导致土地的补偿费存在很大争议。本文即是以现行法律为基础，按照产权经济的理论探讨土地补偿费在农民集体内部怎样合理分割的问题。
在讨论这个问题之前，我们首先应该明确两个问题：分割的客体即征地补偿费的内涵和农地承包者参与征地补偿费分割的理由。
一、征地价格在集体内部分割的讨论前提
（1）征地补偿费的内涵
按照《土地管理法》（1998年）的规定，征地补偿费应该属于土地补偿费与安置补助费之和，不包括地上物及青苗补偿费。随着我国征地制度改革的不断深入，为了适应我国现阶段经济和社会发展的需要，我国关于征地的补偿有了新的规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）已经提出了“统一年产值标准” 和“区片综合地价”的概念，国土资源部也相应的出台了《关于印发的通知》(国土资发[2004]238号)等一系列的文件，初步规范了征地补偿标准的制定方法。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。征地补偿费用在统一年产值标准的基础上，根据土地区位、当地农民现有生活水平和社会经济发展水平、原征地补偿标准等因素确定相应的土地补偿费和安置补助费倍数进行计算。征地区片综合地价（以下简称征地区片价）是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准，原则上不含地上附着物和青苗的补偿费。征地区片价测算范围重点在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地规模范围内，但各地可以根据征地需要和实际情况扩展到城市郊区或更大范围。
（2）承包农户应参与征地补偿费分割的理由
《农村土地承包法》的出台推动了农地承包经营权的物权化。这部法律使农村土地承包经营权完全进入了法制化的轨道，推动了承包经营权由债权性质向物权性质的转变。具体表现在：《农村土地承包法》规定了土地承包经营权包括了对承包地占有、使用、收益和流转的权利，其中流转可以采取转包、出租、互换、转让或其他方式进行，并且流转所得收益完全归承包人，任何人不得侵占；承包人有权自主组织生产经营和处置产品；耕地的承包期为30年，承包期内土地承包经营权不得非法剥夺，可以依法继承。通过以上的表现，我们可以明显的得出这样的结论：《农村土地承包法》延续并提升了土地承包经营权物权化的进程，经过《农村土地承包法》的改造,土地承包经营权已经成为物权性质的民事权利。土地承包经营权作为一种物权权利，在征收过程中得到相应的补偿就显得顺理成章。
二、征地补偿费在集体与承包农户之间合理分割的讨论
土地承包经营权在土地征用时给予足够的补偿，这一点是有其法律依据的，《农村土地承包法》第十六条规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”但是法律上并没有明确怎样补偿。”现在理论界主要有以下几种观点：
第一种观点主张参照国有出让土地中政府所得的纯收益占土地成本价格的比例确定集体对征地价格的分成比例。
第二种是按照《土地管理法》中土地补偿费与安置补助费的比例进行分配。法律规定征收农地的补偿包括三部分：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中第三项与地价无关，前两者构成完整的征地价格，土地补偿费可以理解为土地所有权的补偿，安置补助费则可理解为对农地承包经营权的补偿。例如，若土地补偿费取最高倍10倍，与安置补助费两者之和取最高倍数30倍，则可得安置补助费为20倍，即集体与承包经营权人的分配比例为1:2。
第三种观点：对于土地补偿费，其中集体所得到的应该是其每年所得的承包费的资本化，其余的部分全部归承包经营权人；对于安置补助费，是为了确保农民失地后生活水平不降低，充分考虑土地的就业效用，社会保障功能效用而确定的，应完全归属被征地农民。
对于以上的观点各有道理，但是笔者认为对于第一种观点，它是以国有土地出让为参照，这种观点有其合理性，但是它并没有考虑到农村土地制度与国有土地制度之间的差别，尤其是按照现行的法律规定，农村集体土地与国有土地相比在很多方面还受到相当多的限制，这种做法没有做到具体问题具体分析，有生搬硬套的嫌疑。
对于第二种观点，其政策性较强、有相关的法律支持，而且承包农户获得的部分高于集体所获得的部分，也是符合在实行永佃制时，通常田底权价格高于田面权价格的理论。（参见《中国大百科全书・经济学》的《永佃制》条）但是，这种方法有其局限性。首先，这种方法缺乏足够的理论支持，因为集体土地所有权的主体是集体，集体所有制实质上是一种共有制，是公有制的一种低级形式，这里的集体共有应理解为按份共有，区别于“共同共有”，换句话说，即每个农民都对本集体的土地享有一份所有权，所以，将相当于土地所有权补偿的土地补偿费全部归属于集体是不公平的。
笔者基本赞同第三种观点。这种观点综合考虑了我国农村集体土地所有制的性质和特点，同时又兼顾了土地对于农民的社会保障功能，具有一定的合理性。
首先从农地承包经营权的性质看，承包农户已经成为独立于集体土地所有权主体外的土地承包经营权主体，独立地享有土地承包经营权的财产收益。土地承包经营权主体独立于土地所有权主体，使征地时对土地承包经营权主体进行单独被偿显得非常必要。
再从农地纯收益的分配情况看，农民在获得其承包土地收益的同时，由于集体有权行使该组织的土地的受托管权，使其也享有一定的收益份额，也就是说农民与农村集体经济组织对集体土地分别享有一定的所有权份额。集体经济组织对于集体土地所有权享有的份额表现在其作为发包方，每年要向承包方收取一定数额的承包费，而剩余的农地收益则完全归承包方自己支配。国家征收集体土地给予一次性补偿的实质是对集体土地所有权的补偿，按照产权经济理论的观点，这个价格相当于该宗地所有权的交易价格，只是这里所有权的变更具有一定的强制性和公益性，其交换价格与市场上讨价还价确定的价格相比更加理性，同时这个价格不同于该宗地农用地属性的所有权价格，也不同于其建设用地属性的所有权价格，而是依据前面提到的“统一年产值标准”或“区片综合地价”而确定的。按照上面的分析，集体只能从这个征地价格中获得相当于其每年向农民收取的承包费的资本化部分，剩余的部分应完全归农地承包者使用，这个剩余的部分分配给农地承包者的实质就是征地过程中对于农民土地承包经营权的补偿，在一定程度上体现了农地承包经营权的货币价值。当然这里的补偿并不是单纯的指货币安置，而是指这部分的受益者为农地的承包者，它可以包括农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种途径。
应该明确的是，这里的征地补偿费是国家征收集体土地时给予的所有补偿之和（除地上物和青苗补偿），至于怎样确定合理的土地补偿标准，这也是一个讨论的焦点，但属于另外的命题，在这里我们姑且不去讨论，总之这个补偿价格要保障以下两个条件：“不降低被征地农民的生活水平”和“同地同价”。
对于集体内的未承包土地，由于这些地块由集体经济组织直接经营，因此该集体经济组织应获得与其过去每年的纯收益额资本化相当的征地补偿费，同时，农民获得的部分应为总的土地补偿费减掉该集体经济组织应得的补偿费的剩余部分。按照农民等额占有集体土地的原则，再将这个剩余的部分平均的分配给该集体经济组织的所有成员。
当然，这里提到的农地纯收益并不是其实际的收益，而是农地的客观收益，它排除了由于经营水平、种植品种选择等人为因素的影响，同时还要剔除工农业“剪刀差”等的负面影响，使这个纯收益的确定能够真正体现农地的收益价值。
这里的分割方法除了以上的理论依据外，还有相应的法律支持。我国《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”同时，由于农村承包地征收补偿费用分配纠纷问题的增多，维护农民土地权益成为焦点问题，最高人民法院于2005年7月29日并于同年9月1日起实施的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》针对不同性质的补偿费用做出了具体规定，同时指出集体经济组织成员请求支付土地补偿费应予支持。
根据土地管理法及其实施条例的规定，结合土地征收补偿费用的不同性质，《解释》第二十二条至第二十四条规定：
1、承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费用的，应予支持；
2、放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持，但需要统一安置的承包方，请求发包方给付安置补助费的，不予支持；
3、农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。
四、结论
通过以上的分析，笔者认为在征地补偿费的分割中，集体应当得到的是其每年应得收益的资本化部分，扣除这部分之后的全部征地补偿费应该足额分配给承包农户。
（作者单位：廊坊市国土资源局安次区分局）
参考文献：
周 诚：《农地征用中的公正补偿》，2003年9月2日《中国经济时报》第5版。
蔡运龙、俞风庆：《中国耕地问题的症结与治本之策》，《中国土地科学》，2004年第3期。
瞿同祖：《中国法律与中国社会》，中华书局1981年版，第2页
www.省略 ，农业部信息中心，2004年9月23日
《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）
省略/lawyers/cms/list.asp?id=711
《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2005 年7月29日同年9月1日起实施）