青海省招商引资外部行政环境评价与分析
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【摘要】行政环境是投资环境的重要组成部分。本文在提出区域行政环境评价指标及方法的基础上，对青海省招商引资的外部行政环境进行了评价与分析，并提出了改善青海省投资行政环境的建议。
【关键词】青海 招商引资 行政环境 评价分析
行政环境对任何企业的经营都是一个重要的影响因素。相关文献研究显示，不论是探讨阻碍投资的关键性因素，还是为改善投资环境寻求对策，行政环境总是被关注的焦点，甚至是首要因素。因此，针对区域投资的行政环境进行研究是十分必要的。作为西部欠发达省份，青海省正致力于大力改善投资环境以招商引资。青海省招商引资的外部行政环境如何以及如何进行有效改善，这是本文所要研究的主要问题。
一、理论基础
1、行政环境指标体系设计
在国际投资软环境的评价中，一般不单列行政环境这一因素，而是将其放在政治环境中予以考察，即便是单独列出也只考察行政效率。主要原因是，东道国的政治环境与其政府的作用和行为是密切联系在一起的。政治环境所包含的指标主要有：政府对外资的态度、政策的连续性、政府的稳定性、办事效率、对私营企业的限制与鼓励等。政局的稳定性与政策的连续性是一个问题的两个方面，二者紧密联系，政局的正常变化和非正常变化都关系到政策的连续与否。
在区域投资环境中，政治环境的重要程度相对降低，行政环境的重要程度相对提高。行政环境对任何企业的经营都是一个重要的因素，有必要将其单独列出。参照国际惯例和我国的通常做法，结合青海省的实际情况，本文选择办事效率、服务意识与态度、政策环境、行政管理体制、宏观调控水平、依法行政状况等6个指标作为评价行政环境的具体指标。
2、评价方法
在评价方法上，本文选择使用心理评估法。心理评估法主要通过对待评估事物周围的人们心理的归类研究，得出待评估事物的真实情况。它在反映调查对象的真实心理方面具有较强的客观性和一般性，广泛运用于投资环境评估。投资环境心理评估法包括：设计调查问卷或拟定调查题目；确定调查对象、调查方式和调查内容；实施调查；分析并得出结论。
二、对青海省招商引资外部行政环境的调研分析
1、评价结果
2007年在青海省针对100家企业进行的问卷调查显示，青海省行政环境6个指标的得分（5分制）分别为：办事效率2.514分、服务意识与态度2.948分、政策环境2.947分、行政管理体制2.342分、宏观调控水平2.684分、依法行政状况2.842分。可以看出，青海省招商引资行政环境的各个指标实际状态值并不理想，得分均没有超过3分，且各个指标的得分差距并不大，所谓的得分高低仅具有相对意义。这表明青海省的招商引资行政环境并无特别优势，整体亟待提高。
2、青海省招商引资行政环境存在的主要问题
（1）办事效率不高。如有的被调查企业反映，在办理项目审批手续时，需要经过省、市、区三级职能部门的行政审批，程序较为繁琐，有的环节本属有关职能部门相互协调的范畴，但也需要被调查者逐一去跑，既消耗了时间，还容易助长某些腐败作风。反映出来的另一个特点是，这些问题越往下越显得突出。
（2）职能转变较慢。有些公务员延循计划经济的思维方式，习惯于计划体制的管理手段，对被调查者反应冷淡，服务意识不强，而某些长官意识、权力作风较为强烈。特别是有些基层以及中层的公务员，在工作中缺乏创新意识，缺乏热情。
（3）行政管理的透明度不够。加入WTO对行政环境提出了更高的要求，例如在政策环境方面要贯彻世贸组织的透明度原则，要公布并以统一、公正和合理的方式实施有关经贸的法律、行政法规、规章或政策措施。而长期以来，政府在经济贸易管理方面，习惯于“内部文件”，有些重要的经济政策没有及时形成相关的地方性法规或规范性文件，导致管理中随意性较大，信用观念不强。比如，一些政策的出台，事先未向企业披露，事后也缺乏信息渠道，不少外来投资企业直到在经营中遇到了问题后才知道有关的法规、规章、政策已经改变。
（4）依法行政的贯彻力度不够。乱收费、乱摊派、乱罚款的现象在某些领域还屡禁不止，一些部门滥用权力、损害被调查者合法权益的情况时有发生。其中，收费是被调查者意见较多的一个领域。不少被调查者反映，有些部门和单位或者自定收费项目，或者擅自提高收费标准，或者将已明令取消的收费项目仍继续执行，或者在办理相关手续的同时提出一些额外的要求等。
（5）宏观调控水平有待提高。应该看到，“十五”以来，青海省宏观调控水平和能力有了显著的提高，围绕着加强基础设施建设、构建区域特色经济、改善生态环境面做了大量的工作，也取得了显著的成绩。为什么投资者对青海省宏观调控水平评价不高、信心不足呢？据调查，主要原因在于，形势的变化对青海省的宏观调控能力提出了更高的要求，而青海省在适应“两个根本性转变”、调整产业结构方面等方面尚存在很大的不足。这主要表现在：非公有制经济发展仍然缓慢，经济增长方式尚未走出粗放式增长阶段；相当多的小型企业尚处在工厂手工业阶段，不少较大的加工企业设备老化，技术落后，企业的整体投资能力和科技创新能力不强；高新技术企业尚处在试验、摸索阶段；部分居民之间收入差距过大；农牧业基础还相当薄弱，科技含量较低等。尤其应该看到，现代经济已步入知识经济时代，发达地区对落后地区自然资源的依存关系已减弱，传统的自然资源导向型经济增长模式已不能适应市场经济的要求，初级产品的交易条件和市场环境正在恶化，随着中国日益融入全球经济，区域间竞争也在加剧，经济相对落后的青海面临着更大的挑战。这些都是青海省宏观调控工作所面临的严峻的课题，而青海省在这些方面显然缺乏相应的经验。正是综合历史遗留的问题和对未来的预期，被调查者对青海省宏观调控水平评价不高、信心不足。
3、值得关注的两种反映
（1）来自省内外投资者的不同反映。在调查中，有一个现象值得关注。来自省外的被调查者对行政环境的关注多集中于办事效率、政策的优惠程度及透明度、行政管理体制等，而省内被调查者反映较多的是乱收费等问题。其中在行政管理体制一项中，省内的被调查者表现出一种较为复杂的心态。一方面，他们对于某些僵化、烦琐的管理手段表现出不满，抱怨企业的发展受到种种限制。不少管理者认为“企业发展不好，不是我们的原因，主要是青海的经济太落后，体制不行”，而较少寻求自己的原因。另一方面，在事关企业的一些具体运作，如生产、销售、资金等出现问题时，他们认为政府应该扶持，相关主管部门的领导应该帮助解决，仍表现出一种对计划、政府、银行等较强的依赖性。这既与某些管理者存在的传统计划体制下形成的思维方式有关，同时也从一个侧面反映出青海省的行政管理体制、政府管理职能的界定、管理方式等与市场经济的要求仍有较大的差距。这些被调查者对办事效率、政府职能转变等表现出一种较为消极的态度。这种消极的态度和某些被调查者观念上缺乏创新精神的状况，势必影响青海省行政管理体制的转变。
（2）来自部分行政人员的反映。在调查过程中，有些行政人员反映，由于青海省经济落后、市场经济不发达、人员素质低，在经济的发展过程中出现了一些“市场失灵”的状况，造成了资源的浪费，因此政府的经济管理职能还是应该充分发挥，实行一些行政干预手段还是必要的，对某些行业、某些企业政府还是要管的。应该讲，这种观点若针对某一具体事件也许有其现实性，但若过分强调则是有害的。针对青海省的实际情况，固然要发挥政府“看得见的手” 的调控作用，但更重要的是要发挥市场的“看不见的手”的力量。实践证明，迄今为止，人类还没有设计出一种比市场更有效率的资源配置机制。就青海省的情况来看，主要的问题还不是“市场失灵”，而是对市场作用认识的不够。对微观经济主体能力的不信任、对市场功能估计过低、对市场运作结果的过分忧虑，是使许多可以由市场调节得很好的经济活动仍摆脱不了政府控制的深层次原因。
三、改善青海省投资行政环境的对策建议
1、调整政府职能
在由计划经济向市场经济转轨的过程中，青海省投资软环境的改善并不是一个单纯的自发演变的过程，而是跟各种社会问题的产生和各种社会力量之间的冲突紧密联系在一起的。在这种情况下，政府不再插手企业的微观事务并不是政府改革的全部任务，同等重要的是，政府应把它该管的事情管起来，并且力求管好。调整政府职能的工作可以归纳为“两个让位，一个退出，一项改革”，所谓“两个让位”指由政府调节经济让位于市场调节经济，投资主体由政府为主让位于民间为主；“一个退出” 指政府要退出包括生产经营活动在内的许多经济活动，政府应是经济活动的裁判员；“一项改革”指改革行政审批制度，将政府的工作重心集中到维系规则，监督规则的执行上。
2、规范行政行为
规范行政行为，关键在于贯彻“依法行政原则”，这需要做好以下几方面的工作。一是各级政府在实施行政审批、行政检查、行政处罚、行政强制等具体行政行为时要注意合法、适当和有效。二是贯彻WTO的透明度原则，建立规范的政务公开制度，特别是以下行政管理事项尤其应该成为政务公开的重要内容：行政决策事项；地方性法规、地方政府规章；行政审批、行政收费、行政许可等事项；行政处罚、行政许可等事项；社会保障事项等。三是加强对各级行政系统内部的层级监督，建立和完善行政复议制度。青海省各级政府及行政管理部门应严格按照《中华人民共和国行政复议法》所规定的程序，依法公正审理行政复议申诉，及时防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护被调查者的合法权益，提高依法行政水平。
（注：本文获国家社科基金专项资助西部地区研究项目“资源型企业与青海省经济可持续发展研究”的资助，项目编号05XJL016。）
【参考文献】
[1] 张敦富：投资环境评价与投资决策[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[2] 邓宏兵：投资环境：评价原理与方法[M].武汉：中国地质大学出版社，2000.