综合环境整治型小城镇城中村规划实证研究

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【摘 要】小城镇城中村问题在发达地区日益凸显，涉及问题包括经济社会发展与人居环境的矛盾、城镇建设空间扩展与农村耕地保护矛盾等，笔者将综合环境整治型小城镇城中村作为特定研究对象，从其定义、发展演变特征、改造难点、改造形式、改造主体以及外来流动人口安置问题，作了较为深入的研究，以期对已面临或将要面临的城镇发展可能引发的类似问题起到参考作用。

【关键词】小城镇城中村；综合环境整治型；改造形式；改造主体；外来人口

1 研究背景

综合环境整治型小城镇城中村多位于小城镇建设区附近，建设与上个世纪90年代左右居住区，建筑的标准与质量较好，配有一定的基础设施，并在较长时期内土地利用性质不变。这类小城镇城中村这里宜采用综合环境整治为主的模式，其更新改造的特点为：维持城中村现有的整体面貌格局，采用局部更新改造的方式进行操作。涉及的内容包括：房屋建筑的更新，道路交通的优化，配套设施的完善，公共活动空间的修补等。物质环境的改造是营造环境优美、和谐文明居住社区的前提条件。

案例概述

这里以木渎镇南浜村为例，南浜村是笔者所调查小城镇城中村中基本条件较好的一类，这里它归为综合环境整治型城中村。南浜村位于木渎镇镇区北侧，竹园路与金山路的交汇处，东面是金枫工业园，北面是木渎镇老镇区，西邻天平风景区，地理位置优越，附近公共服务设施配套齐全，人们的出行也较为便捷。（图1）

南浜村作为木渎镇目前最大的城中村之一，以其优越的地理位置和低廉的租金，同时也成为本地区最大的外来流动人口积聚的地方。走进南浜村，会看到本来还算规整的街道，变得很狭窄。成排的房屋密度越来越高，建筑与建筑之间相隔的也几乎触手可摸。另外绿化空间被压缩到极限。到傍晚的时候，密密麻麻的人流涌动在南浜村中。（图2）由此可见，南浜村的居住环境和治安问题成为地方政府不得不考虑的问题，为此由木渎镇政法委牵头，在全村开展农村社会环境秩序综合整治试点工作，以期通过试点工作，来改善社会治安和加强环境秩序管理。但这种治标不治本的做法，从长远来看，还是不能改善南浜村的生活环境，为此，这里提出综合环境整治模式，改造形式：物质环境的更新改造，社会环境的优化；改造主体：地方政府为主，收益村民合理分担的方式；这样两位一体的整治模式，将从根本上化解南浜村现状存在的问题，以期创造一个人们生活幸福，环境优美的居住生活空间。

2 综合环境整治型小城镇城中村改造形式

对于南浜村环境的改造形式主要有两方面，一是物质环境的改造，首先物质环境的综合整治包括用地功能的调整、建筑物的整治、道路交通的更新改造、配套设施的完善等几方面。二是社会环境的优化，内容包括城中村土地和村民身份流转、新居民生活的保障措施等。

2.1 物质环境更新改造

2.1.1 用地功能布局的调整

（1）根据南浜村村长远发展和居民的生活需求来考虑，将位于村西北面的就厂房迁出，改为居民公共活动中心，里面包括读书教育培训，社区娱乐活动的开展；将位于村西南角的废弃厂房拆除，重新修建成公共停车场。

（2）拆除违章建筑，由于对经济利益最大化追求，村民往往会在违章搭建出租屋，南浜村村民甚至买来船只，私占河流，用于出租；另外还包括小卖铺，报亭等临时性建筑，或占用道路红线的构筑物。对于这些违章建构筑物，政府，宜改造为居民公共活动场地或停车位。

（3）对于位于南浜村东面的荒废土地，结合居民生活的功能需要，可以规划为功能混合性用地，一说娱乐用地，建成满足村民或外来人口娱乐活动的场所，并增加一些公共服务设施；二是商业用地，里面可以有网吧、购物、读书等设施；三是餐饮服务用地，宜引入符合消费水平的餐饮业入驻，满足外来人口的低消费需求。（图3）

2.1.2 建筑的更新改造

考虑南浜村是处于具有江南水乡特色的木渎古镇附近，所以对其的更新改造不仅要满足居民日常生活习俗，又要使其与整个区域的外部环境相协调，为此，整治规划的标准首先要满足村民本来的独门独门的生活习惯，所以在针对需要整治的房屋时，在保持建筑外观的统一性要求后，可以通过围墙的降低或采用通透简洁的栏杆围墙，达到居民居住环境氛围的连续感。具体方法有以下几种：

（1）建筑的外立面粉刷，对于已老旧和破损的建筑墙面，进行色彩设计规划，可以综合考虑木渎镇整体灰白为主的色调，所以南浜村外立面色彩宜采用相近色调，另外村内公共建筑的色彩和形式也要考虑居住者的尺度和感受，并与村内部其他建筑和总体环境相协调。

（2）建筑物的加固，针对有些年久失修的建构筑物，通过钢材的加固，来改善建筑物的整体建筑质量。

（3）建筑物外部可识别加强，南浜村由于规模偏大，建筑同质性严重，所以针对建筑的性质，可以对建筑的主入口做改造，明确建筑的可识别性。有条件的前提下，可以安装安全监控系统。

2.1.3 道路交通的更新改造

（1）道路的更新改造，对南浜村道路的整治主要是结合村内地形，并以现有道路为基础，线形和走向不作大的调整，主要通过规范现状道路断面形式，对道路路面破损和道路红线宽度不能满足使用要求等问题进行更新改造；完善机动车、非机动车及步行道路系统，形成村内较为明确的道路等级系统，即村内主要道路红线宽度不小于8米，宅前道路路面宽度不宜小于2.5米。并且整治后村内道路均应满足消防车辆的通行和道路纵坡控制指标。

（3）停车位设施规划，（图4）南浜村停车设施极为缺乏，本次规划采取改建停车位和新建停车设施的方式，来解决南浜村停车设施不足的问题。a.将东部主级道路两侧的闲置空地进行改造，拓宽道路，结合绿化在不影 响道路通行车辆的前提下，改建布置带状停车；b.将位于村西南角的废弃厂房拆除，重新修建成公共停车场。c.充分利用村内次级道路，在不影响交通的基础上，整合宅前宅后道路和宅问绿化，在单侧增设2．5米宽的间隔式植草砖型停车1。d.结合村东面新建商业建筑，开辟地下及建筑物底层，拓展停车空间。

2.1.4 配套设施完善

（1）公共服务设施增加，南浜村的公共服务设施的更新改造方式拟采用相对集中与适当分散相结合来科学布局配套公建，既形成紧凑内向的公建中心，又在沿街住宅底层安排商业。其配建标准要满足居住区规划设计规范。a.将原南浜村农贸市场入口处，扩展休整，加大市场容量。b.将位于村北面的旧厂房改建为社区服务中心，满足村民医疗救助，健身娱乐和科普教育的需求。c.在村东面规划一个综合的便民服务中心，内容包括平价便利超市、理发店、餐饮等。

（2）市政设施完善，南浜村的市政设施改造可与木渎镇区市政设施建设相结合，政府能将城镇市政设施的建设延伸到南浜村内部，以实现资源共享。主要的方式有修复老旧堵塞的排水管道，住户自来水管的改建加大，雨污水实现分流改造，村内电线结合镇区电网改造，实现入地敷设的方式。

2.1.5 公共外部环境的更新改造

绿化用地的修补，结合小城镇用地标准，将南浜村内部绿化率定位28%，人均公共绿地标准定位0.7M2/人。具体的措施有，将村内沿河地带进行绿化设计，增加滨河绿化活动场地，河道水质净化，沿岸斑驳处理，丰富沿河绿化形式，使之成为村内主要绿化中心。对宅前宅后绿化地段进行修复补种，消灭村内绿化盲点。

加强村节点设计，（图5节点图）通过点线面的绿地整合成一个完整的景观系统。在对现有绿化植被进行调整、补种，达到冷、暖色植物搭配种植，丰富绿化色彩；重点景观地段采用色彩、图案丰富的铺地样式；沿河沿路主要空间设置若干休憩节点和小广场，强化居住区景观连续性和宜人性；重点设计南浜村景观中心区和主要入口景观，在重要节点将设置景观、小品和标志性指示路牌，既提升服务功能又美化环境。

社会环境优化是对物质环境优化的补充，因为城中村的更新改造的效果最终会落实到生活在里面的人群，那么这就涉及到社会层面环境的优化改造。

2.2 社会环境优化

2.2.1 土地要素与村民身份流转

城中村中土地权属的集体性与城镇土地的国有性区别，是城中村问题存在的根源所在，对城中村土地利用方式的转变，改变以往低效利用的局面，城中村土地价值得以显现；同时城中村空间利用方式的转变必然会对依附于土地上的城中村卫生环境、治安管理等问题得到缓解和改善，使得空间的主观能动性得到最大体现。

这里以土地转制的方法代替土地征用的老办法，具体做法：以南浜村为单位，将集体土地一次性转为国家所有，这里主要是针对于经济发达的城中村，由于其整体建设水平很高，受城镇化的极大影响，这时将村集体经济组织人员转变为城镇居民，由村委会转变为居民委员会。通过政府行政命令将村土地一次性整体的转归国有，但并不改变原有土地使用的权属和用途；

土地转制和土地征用虽然都是通过政府公告或政府行政命令的形式来实现，但两者的区别还是比较大的，对于南浜村这样的环境综合整治型城中村，土地转制相对于土地征用有几个方面的优点：a.土地转制具有一次性和整体性的特点，城中村遗留问题少，更新改造效率高；b.土地转制并不不改变土地的原有用途和土地原使用人，城中村改造容易平稳推进；c.土地转制时对集体经济组织、村民的补偿是以非有形方式实现的。在这种形势下，土地的使用人可以继续按照原有的方式经营土地，同时土地上附属物的国有化使集体组织的房产可以自由进入市场流转，实现升值，盘活了资产。在目前的法律法规条件下，这种方式可以有效抑制城中村违建乱搭等现象的发生，有效的化解了目前城中村问题2。

2.2.2 对于新居民生活的保障措施

对于转变为城镇户口的村民，就需要享受和城镇居民同等的社会保障，建议从两方面着手，a.享受合作医疗保障，经费来源三部分，村民个人每年出资总费用的15%，村集体股份公司出资35%，镇政府出资50%的比例，来解决新居民医疗保障问题。b.新居民养老保险，主要针对两类人群，年满60周岁男性和年满55周岁女性的老年人，年龄在16周岁以上的劳动力人群。结合木渎镇经济水平，对于老年人口，实施政府承担参保缴费，并每月发放160元生活补贴。对于劳动力人口实施社会保险，缴纳的费用由个人集体和镇政府共同承担。

3 综合环境整治型小城镇城中村改造主体

政府支持与改制后村股份公司共同承担的模式，基于南浜村的环境整治更新改造，改动的主体不大，所需的资金量可以由政府和村本身两者共同承担。首先将村民委员会转变为居民委员会，村民资产股份量化，在政府的政策扶持以及市场经济作用下，通过量资配股形成按股份大小分配利益的格局，最终将村集体经济组织转化为股份经济实体，实现每个村民作为村股份公司的权益人之一，这种可见收益的投资类型可以充分调动村民积极性，形成融资渠道的多元化，真正保障了原村民的根本利益3。

其中涉及前期更新改造市政基础设施等公益性部分，比如更新改造路灯设施、雨污水管道，自来水一户一表改造，绿化改建，邮政、电信、供电、燃气、广电等管线和设施的专项整治费用，由政府主管部门负责的改造经费。以后长期的市政设施维护，可由村股份公司和政府主管部门共同承担。

对于增设车库、新增卫生设施以及使用面积等自用设施，由受益住户承担部分改造费用。商业设施的建设，遵循“谁投资谁受益”的原则。

最后对于整治后的新居住区要引入物业管理，加强管理水平，营造和谐文明的社区环境。可以以村股份公司的名义，组建村股份物业管理公司，工作人员有居住区内部居民组成，这样可以居民会以主人翁的积极工作状态投入到社区管理当中，从而有效的提高工作效率，改善居住区的精神生活面貌。

4 小城镇城中村流动人口的居住问题

我们回顾以前城中村的改造，涉及的利益主体主要还是政府、开发商、本地村民，他们掌握着主要话语权，对于外来暂住人员却很少顾及到，随着城中村改造的完成，曾经廉价的对外出租功能也就被瓦解，那么外来流动人口的居住生存问题就又被抛给了社会。

南浜村是木渎镇最大的外来流动人口集聚区之一，长期以来由于入住人口的激增，引发了很多社会管理、治安等问题。更新改造后，这部分人群的生存状态该怎么安排？首先南浜村还要继续承担起外来流动人口的暂住功能，但流动人口的总量需要控制，这里提出控制与分流两种方法，将南浜村外来人口控制在一定的数量范围内，以保证南浜村整体居住环境和生活方式的适宜舒适。

控制外来人口规模：具不完全统计，现南浜村有外来暂住流动人口是本村户籍人口十余倍，配套服务设施超负荷运转，居住环境日益恶化。采取控制外来人口总量的方法，具体措施可以有社区制定《外来暂住人口管理办法》，对外来流动人口相关管理问题作出明确规定，比如规定每户限定入住出租人数，，对于超出规定人数的，需要出租户补交一定比例的社区建设费，并统一由村股份公司管理。成立专门的外来人员管理机构，成员构成主要由镇区―基层社区―原住居民三级联动的管理体系，严格的督导居住区管理工作，包括定期检查外来人员入住情况、入住的人员需出示正式工作证明等。另外对于入住更新改造后的居住区的外来暂住人员，提高出租租金，这样可以有效的将控制外来人口规模。

分流安置外来人口： 镇政府发挥统筹安排作用，将部分流动人口组织向其它区域分流和安置。具体措施可以分流到政府安排的公共租赁房或企业集中建设的寄宿区，前提条件是需要满足流动人口对于租金低廉、交通方便等住房的基本要求。这其中，为了加强小城镇快速发展，镇政府可以制定基础人才引进优惠政策，比如专门建设一批人才公寓楼，优先考虑基础人才的入住，并只需支付较低廉的租金。另外还包括住房补贴、服务年限满足条件的，给予落户的优惠政策等。这些都是外来人口分流安置的重要举措。

5 结语

综合整治型小城镇城中村作为小城镇发展中遇到的一类城中村类型，有其独特性，万不可采取“一刀切”等惯用的规划方式来对待，需要结合不同类型城中村的现状特征，从改造形式、改造主体以及本地村民和外来流动人口的安置方式等方面，给出相适宜的更新改造方法，为小城镇的健康发展提供帮助。

参考文献：

[1]陈静.苏州老新村改造实践研究[D]：[硕士学位论文].苏州：苏州科技学院，2008.

[2]贾正，赵玉奇.城中村改造中的要素流转―――以苏州市老城区城中村改造为例[J] 江苏城市规划， 2010(9) .

[3]杨爱国.城中村自主城市化规划研究[D]：[硕士学位论文].天津：天津大学，2007.

作者简介：

李诗强，城市规划师，硕士研究生毕业 宁波市规划设计研究院