论城市土地租税费体系的调整与完善
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摘要：城市土地是重要的资源和非经营性国有资产，随着近年来地方政府经营城市的理念的产生，土地市场也日益有了雏形，但土地市场价值体系扭曲严重，尤其地租地价、土地税收、费非常混乱，有不少误区。实践中也来形成一个地租、税收、费用三种经济杠杆调节土地收益，相互联系的土地收益分配体系。分析了有关地租、土地税收及土地收费三者关系，提出城市土地地租、税收、费体系的调整与完善的措施。
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)04-0067-02
1 土地租税费的内涵及区别
地价(地租)、土地税收与费属于不同的资源配置手段，三者有不可替代性。作为资源配置方式，它们又存在着密切的联系。价格(地价)是竞争市场中的资源有效配置方式，主要用于私人产品的配置。城市土地是国家的重要的资源和资产，有着很强的公共产品属性，在保障国家所有权收益的基础上如何使土地资源配置效率提高，税收是这种不完全竞争失灵情况下对地租的代替，主要用于公共产品的配置，同时是国家所有权实现的补充。而土地收费作为行政单位、事业单位、垄断性国有企业向居民和法人单位提供某种土地相关特殊服务或产品所获得的酬劳，是介于价格和税收之间的资源配置方式。
城市土地租、税、费体系是指政府运用租(价)、税、费三种经济杠杆和分配手段对城市土地收益的流向实施调节，相互联系而成的城市土地收益分配体系，由于土地的国有性质。我国城市土地地租、税、费除了土地收益分配调节和含义外，还体现着土地国有收益及在在中央政府和地方政府之间分配的内涵。三个本质不同的经济范畴之间相互影响，相互配合，共同达到这两个方面的统一。租、税、费三个经济范畴，在理论上的区别非常明显，但在实践中。以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象非常普遍，限制和削弱了税收的宏观调控功能。
2 现行城市土地租税费体系弊端
2.1 租税费概念混淆，相互重复
由于对地租、土地税和土地使用费的区分不清，造成同一事物表现为多种形式和多种名称，如地租性质的租费，就有土地出让金、土地使用费、土地使用金等多种名称。同时各种租、税、费之间关系混乱，交叉重复，以税代租的现象还普遍存在。这不仅表现在房产与地产的收益分配上，而且还体现在城市地产本身的收益分配上。《中华人民共和国城镇土地使用暂行条例》第一条明文规定，城镇土地使用税是“调节土地级差收入而设”，这说明城镇土地使用税也属于地租范畴。以费代税现象也明显，《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条规定。“超过合同的约定动工开发日期满一年未动工者，将征收相当于土地使用权出让费20％以下的土地闲置费……”，这里的“土地闲置费”并非因提供相关服务而产生，也无需给予补偿，是一种典型的惩罚行为税而不是费。
我国目前缺乏统一的土地收益分配制度。特别是费用的收取范围不明晰，收取标准模棱两可。收费名义上为政府收入，实际上收费的流向在预算外，成为地方财政收入的重要来源。在“以地生财”的利益驱动下。地方政府为确保财政收入的增长，往往存在“重费轻税”的思想，导致土地乱收费现象愈演愈烈，同时，有些收费对象本身就是税基的组成部分，不可避免地会侵占税基，冲击正常的税收。在企业收入水平一定的条件下，多交费必然少交税，出现“费多税少”的现象，尤其是在先收费后征税、税“软”费“硬”的情况下“，以费挤税”也就不足为奇，使得土地税的作用大大削弱。
租、税、费的多样重复既造成了各收费部门的职权重叠，导致多部门之间的相互扯皮，影响对城市地产收益的分配到位，从而造成国有资产收益的流失及乱收费、乱摊派现象的产生。
2.2 租税费体系内外有别，不利于公平竞争
我国城市租、税、费体系对国内企业与外资企业采用不同的征收标准。如：日前土地使用税征收对象只限于城市、县城、建制镇、工矿区范围内的土地使用者，而把乡镇企业排除在外，同时也暂不对三资企业征税I土地使用费的计费对象是各类中外合资、合作企业和外国独资企业在经营中所需要的土地，而不对国内企业征收。这种情况形成内、外资企业之间征收不同的租、税、费，而没有一个统一的标准，既不利于各类型企业的公平竞争，难以适应企业面向市场、转变经营机制的要求，又不符合国际惯例，阻碍加入WTO后我国与世界市场的接轨。
2.3 土地税收制度混乱，不符合经济发展需要
2.3.1 税种问重复设置，各个环节税负征收差别过大
重复纳税，是指国家对同一课税对象在同一纳税期间，课征性质相同或相似的税。按照这一定义，我国现行房地产税制中存在的重复征税主要有：对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种：对房屋租金收入既征收5％的营业税，又征收12％的房产税；对房地产转让取得的纯收入征收33％的企业所得税，又按取得的土地增值税额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移数据或契约，承受方要既要缴纳印花税，又要缴纳契税。
流通环节税负较重，保佑环节税负太轻。我国房地产税制在房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种，而在房地产保有起家设置的税种非常少，且税收优惠范围过大。土地保有阶段课税少、税负轻，一方面，相当于给了土地保有者无息贷款，即只要土地未进人流通，就无须为土地的增值而纳税，导致土地闲置、浪费现象很严重；另一方面，在房地产保有阶段自然增值部分，由于没有有效的税收调控机制，政府不能充分参与增值的分配，导致财政收入的流失。而进入市场流通的土地要承受过高的税负，则抑制了土地的流动和正常市场交易，助长了隐形市场的大量存在，造成国家税收流失严重。它还直接阻碍了大量的划拨存量土地进入市场的进程，减少了土地的有效供给，使土地价格更容易上涨。
2.3.2 税种设计不适合房地产市场的发展
土地使用税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用。其次，土地增值税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用。部分税种的计税依据不合理，不能反映房地产的市场价值。我国的房产税和城市房地产税、城镇土地使用税和耕地占用税的计税依据都不能反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应的增加税收收入，也就不能很好的发挥其调节经济的作用。
2.3.3 部分税种计税依据不合理，征收成本高
立法层次太低，税收法规变动频繁，现行的房地产各税种，是国家行政机关制定颁布的暂行条例。而不是最高立法机关颁布的税收法律，有些税种几经变更，有失税法的严肃性和权威性。同时税权过度集中于中央，难以满足房地产区域性特点，无法促进房地产资源的优化配置和有效利用。
另外，我国缺乏私有财产登记制度。致使不少税源流失。且在税务征管目前仍然存在很多问题。导致实际税率与名义税率不符，税收征管不严，没有进行规范纠正。由于政出多门，来自房地产的诸多税收有利于财政管理之外，实际上成了某些管理部门和垄断性事业单位的资金来源，而真正意义上的房地产税收则完全沦落为从属地位。
2.3.4 部分税种征收范围过窄。不利于市场主体的公平竞争
房产税和城镇土地使用税的征收范围都是仅包括城市、县城、建制镇和工矿区，而处在这些地区之外的房产和土地则不需要纳税。目前许多企业都坐落在房产税和土地使用税课税范围之外的区域，其与坐落于城镇的企业在对公共品的享受方面没有本质的差别，却不需承担房产税和城镇土地使用税的纳税义务。而且随着乡镇企业的发展，许多农村地区与城镇已经差别不大，因此应该将发达地区的农村也纳入征税范围。
城市土地租税费体系的不规范，直接影响土地收益的分配流向和流量，不仅损害用地者的利益。而且会导致国家利益的流失，如果将租税费体系看作是切好蛋糕，城市土地总体收益的增加是做大蛋糕，那么这个体系混乱，不仅不会切好蛋糕，反而会使蛋糕越做越小，也使宏观调控效果偏离预期方向，完善我国城市土地租税费主要应考虑；
3.1 地租(地价)调整和完善主要在以下几个方面
明确地租，完善土地储备制度和一级开发制度及现行土地征用制度，结束用地多元价格体系并存局面。探索市场化配置土地资源的土地出让方式和地租形式，做好基准标定地价的制定修改与执行工作，确保租税分离明晰征收，并在中央和地方政府间合理分成。纳入预算使用。抑制地方政府经营土地冲动，利用土地寻租，加快土地利用规划和土地征用专门立法。结束先行法规对地方政府约束力不强的局面。
3.2 土地税收调整和完善方向
调整和完善土地税收既要考虑财政收，更要考虑对房地产市场和宏观经济的调控功能，在符合税收原则的情况下，适当的土地税可以补充现阶段地租的国家所有权实现，土地上税收改革的原则上主要要从以下考虑：建立土地税评估机构，统一内外税制，避免重复征税，改变重流转环节轻保有环节的现状，并尽量向宽税基、少税种、低税率的国际通行做法靠拢具体如下：占有环节可考虑用土地占用税代替耕地占用税并调整税率，保有环节积极探索适合中国城市土地所有制度的物业税的实施途径，改土地闲置费为土地闲置税并调整税率，转让环节可考虑增值税、遗产税等。
3.3 土地费用的调整和完善主要在以下几个方面
减少行政事业性收费。避免了对同一税源既征税又收费的反复课征，保证了充足的税收来源，另一方面也使政府通过利用税收手段对房地产行业进行调控成为可能。清理过多冗繁的费用，对收费项目进行严格清理，除少数服务性收费项目以外，其它收费或取消或合并为某一固定税种。避免过多的不合理的土地收费，从供给方缓解房地产价格固定快速上涨。