湖南省证券、保险业反洗钱现状及思考
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2008年上半年，我们组织开展了对证券、保险业的反洗钱现场检查，通过检查，有效促进了证券、保险行业的反洗钱工作。同时，也发现一些值得关注的问题，对此进行深入探讨有助于进一步提高反洗钱工作成效。
一、证券、保险业现场检查基本情况
以2007年8月、10月证券、保险业正式施行《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、开展大额交易与可疑交易“总对总”报送为标志，证券、保险行业正式被纳入反洗钱监管范畴。今年4月份开始，我们组织对4家证券、3家保险机构开展了反洗钱现场检查。检查主要内容包括反洗钱组织机构及内控制度建设、反洗钱宣传和业务培训、客户身份尽职调查、客户身份资料与交易记录保存、大额和可疑交易报告。
从现场检查情况看，证券、保险业反洗钱工作初步开展，一些方面有待加强：
一是反洗钱组织机构建设有待进一步加强。7家机构中，仅有2家机构通过发文方式成立了反洗钱领导小组，明确了反洗钱部门和反洗钱岗位职责，其中1家为收到检查通知后才成立。基层小机构由于人手较少，分工不明确，仍有机构没有设立专门的反洗钱岗位。
二是制定了反洗钱内控制度，但尚未开展相关检查督促工作。7家机构总公司均制定下发了反洗钱内控制度，2家被查机构制定了相应实施细则。但7家机构均未对本公司及下级机构反洗钱工作开展过内部审计，也未对下级机构的反洗钱内控执行情况开展过检查。
三是开展或参与过反洗钱培训，但缺乏对一线员工的反洗钱培训。4家机构组织或参加过反洗钱培训。基层证券机构仅公司老总或部门负责人参加过反洗钱培训，普遍缺乏对一线员工、柜台人员的反洗钱培训。
四是宣传工作开展不够深入。3家机构以悬挂条幅、开设宣传橱窗等方式开展了宣传，其中2家为收到检查通知后才开展。
五是客户身份识别停留在柜台核对和登记阶段，缺乏更深层的身份识别。金融机构进行客户身份识别时，核对、登记客户相关身份信息，但主要出于自身业务需要，尚未按照《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》要求，做到留存身份信息要素齐备、了解客户及交易目的和性质、识别实际受益人或实际控制人、划分客户风险等级等。
六是客户身份资料、交易记录保存工作比较到位。电子文档及纸质资料保存均比较完善，能够保证再现每一笔交易，并能保证检查需要。
七是开发了大额与可疑交易报送系统，但漏报与多报现象并存。7家机构总公司均开发了反洗钱大额与可疑交易报送系统，截止检查日，7家机构上报大额交易795笔，可疑交易24笔。从4家证券机构看，实施第三方存管后，由于已无现金交易，大额交易已勿须报送，可疑交易报送方面，系统筛选设置的标准较低，筛选后的可疑交易未予人工识别即予报送，存在多报现象。从保险机构看，2家人保公司漏报可疑交易类型主要是频繁投(退)保，1家财保公司报送系统一直处于“试运行”阶段，漏报可疑类型主要是频繁投(退)保和第三方支付。
二、检查中发现的问题
上半年现场检查，也发现一些问题值得关注：
一是金融机构开展反洗钱缺乏内在驱动。从现场检查情况看，金融机构开展反洗钱工作更多出于外部压力，即相关法律法规的制约和监管部门的监管，缺乏内在驱动。主要是反洗钱工作具有典型的“外部效益”，金融机构为开展反洗钱承担了人员经费、设备配备、系统开发、客户流失等较高的成本，却不能得到相应效益，导致反洗钱工作内在驱动不足。处于一线的金融机构反洗钱工作缺乏积极性、主动性，被动应付，专注于形式合规，不利于反洗钱工作有效开展。
二是合规监管与风险监管的选择。反洗钱监管以适度监管为原则，兼顾成本与效率、金融机构业务发展与反洗钱形势发展间的平衡。目前，反洗钱监管以“合规”为中心，投入大量时间精力开展现场检查，对违规机构实施严厉处罚。与此相应，金融机构也投入大量时间精力研发程序，依赖系统筛选而忽视人工判别。洗钱案件的破获与可疑交易报告比例过低说明反洗钱成效亟待提高。相比合规监管，风险监管树立“风险为本”的监管理念，通过对洗钱风险的综合评估，对不同风险的机构实施不同强度的监管，有助于降低监管成本，提高监管效率。同时，通过风险监管，引导金融机构注重防范洗钱风险，从而提高反洗钱的自觉性、自主性。相比合规监管，风险监管也将带来现场检点、处罚结果等方面的差异。
三是可疑交易报告的有效性问题。目前，可疑交易报告质量不高成为突出问题。一是金融机构系统设置的可疑交易报送标准远低于《办法》要求。如证券行业可疑交易报告标准之一“长期闲置的帐户原因不明地突然启用，并在短期内发生大量证券交易”，多数机构将“长期”设定为2、3个月，远低于《办法》“一年”的标准，系统筛选出大量可疑交易后全部报送。二是依赖系统筛选，缺少人工识别。对于由客观标准加主观识别构成的上报标准，一些机构按照客观标准设定系统参数，筛选出大量可疑交易后未经人工识别即予上报。三是要素填写不全、不正确。保险业可疑交易报告要素为40项，证券期货可疑交易报告要素34项，有的要素系统不能自动提取，人工填写需耗费大量时间精力，导致产生缺项报告，或有的要素填写有误。
四是可疑报告标准的适用性问题。一是保险业完全主观可疑报送标准应予修订完善。2007年3月开始实施的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，侧重引导金融机构加强主观识别，大部分条款为客观标准加主观判定，但仍有几条完全客观标准的条款，如第十三条第二款“频繁投保、退保、变换险种或者保险金额”、第十七款“保险公司支付赔偿金、给付保险金时，客户要求将资金汇往被保险人、受益人以外的第三人；或者客户要求将退还的退保费和保单现金价值汇往投保人以外的其他人”。检查中发现，2家寿险、财险公司6个月符合第十三条“频繁投(退)保”的交易较多，仅每笔金额2万元以上频繁交易有2000多条，有的是为父母、子女等多人购买分红险；有的是汽车公司为多台车辆办理车险；有的由于资金周转需要，同时办理多笔退保等。财险公司符合第十七条“第三方支付”的也较多，主要有：被保险人委托营销员代保险、赔；修理厂工作人员代被保险人索赔；被保险人委托其亲友代领赔款；车主挂靠单位投保，出险索赔时必须以单位名义进行等。符合上述完全客观标准的交易不经人工识别全部上报导致产生大量垃圾数据。二是证券业实施第三方存管后部分条款不再适用。实施第三方存管后，证券业可疑交易六条报送标准中第一条至第三条已不再适用。三是证券业可疑标准“长期闲置的帐户原因不明地突然启用，并在短期内发生大量证券交易”、“开户后短期内大量买卖证券，然后迅速销户”易被洗钱分子规避，难以有效发挥作用。
五是处罚裁量的适度性问题。对金融机构的处罚，主要根据《反洗钱法》与《中华人民共和国行政处罚法》。按照《反洗钱法》，金融机构有未按照规定履行客户身份识别义务、保存客户身份资料和交易记录、报送大额或可疑交易报告等七种行为之一的，由国务院反洗钱行政主管部门或者其授权的设区的市一级以上派出机构责令限期改正；情节严重的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，处一万元以上五万元以下罚款。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，当事人有主动消除或者减轻违法后果、受他人胁迫有违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现、其他依法从轻或者减轻行政处罚四种情形之一的，应依法从轻或减轻行政处罚。目前处罚中存在的问题主要有：一是由于反洗钱处罚裁量幅度宽，加之地域不同、监管力度不同，导致处罚的差异较大，影响监管工作的统一性和权威性；二是考虑到基层金融机构承受能力，基层监管机构往往套用从轻或减轻条款，且一般不对个人、仅对机构处罚，降低了执法严肃性；三是《反洗钱法》规定的处罚力度远远大于《个人存款帐户实名制规定》，适用选择上的差异导致处罚结果的差异很大。
三、建议
一是风险监管与分类监管相结合。反洗钱工作开展初期，合规监管是促使金融机构树立“规则”意识必不可少的环节，特别是反洗钱工作缺乏内在驱动的情况下，外部驱动必不可少。随着反洗钱工作逐步走上正轨，反洗钱监管工作可由合规监管为主向以风险监管和合规监管相结合转变。目前，针对当前银行业反洗钱工作认识明显提高、反洗钱工作深入开展，而证券、保险业反洗钱工作刚起步的情况，银行业可实施风险监管与合规监管相结合的监管方式，侧重引导其树立风险意识，而证券、保险业反洗钱监管仍应以合规监管为主，使其首先树立合规意识。
二是“防滥报”和“防漏报”并重，提高报告质量。应将引导金融机构强化人工识别、提高可疑交易报告质量做为监管工作重点之一，提示金融机构根据《反洗钱法》：“未按规定报送大额交易报告或者可疑交易报告”可责令限期改正，情节严重的可处以罚款，“未按规定”不仅包括漏报，同时也包括滥报，提高反洗钱工作有效性。
三是保证监管的统一性和权威性。通过组织全国、全省统一检查、召开监管工作座谈会等方式，加强对下级机构的工作指导。由总行、省会中支组织对某一家或多家金融机构覆盖全国、全省范围的反洗钱检查和处罚，既可以保证监管工作统一性，又解决了基层金融机构承受力问题。同时，要牢固树立依法行政意识，对没有法定减轻处罚情节的，应严格依法在法定处罚幅度内进行处罚。
四是建议适当时候对《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》相关条款予以修订完善。第十三条第二款、第十七款完全客观的标准可修订为客观标准加主观判定，同时加上金额标准，以提高其情报含量。同时，去除第三方存管实施后证券业不适用条款，深入研究可疑行为，对一些极易被规避的条款予以完善。另外，可通过适当方式明确要求金融机构留存书面证据，以避免发生争议，同时，对一些存在歧义的条款统一解释。
(作者单位：中国人民银行长沙中心支行)