论高校学生管理中听证制度的建立
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【摘要】作为事中权利救济的制度安排,听证制度正在逐步引入高校学生管理领域。现有实定法虽然还存在不足,但提供了较为充足的智识依据。从法理分析,学校制定规章制度、采取重大举措、实施具体管理行为等都应当纳入学生管理听证范围;要审慎选择好参与学生管理听证的代表;设计好学生管理听证的程序;明确并尊重学生管理听证的效力。一个设计良好的学生管理听证制度,既能保障学生合法权益,又能提高学校管理法治化水平。
【关键词】听证制度 高校学生管理 听证范围 程序设计 效力
随着我国高等教育迅猛发展,教学改革不断深化,以学生为本的教育理念不断深化,大学生维权意识日益增强,学生与学校的法律纠纷也呈上升趋势,高校学生管理面临新的挑战和新的问题。对此,各高校也制定并完善了诸如学生申诉和诉讼制度等应对机制。事实上,一个完整的学生权利保护体系,除了事后的救济体系外,还应包括事前和事中的救济体系。因此,自华东政法学院在2000年3月建立了对违纪学生处分的听证制度以来,各高校正逐步将听证制度引入到学生管理体制中。将听证制度这种事前的救济方式引入高效管理领域正是寻求完善大学生权利保障最佳路径。笔者拟对此制度发表一孔之见。
一、听证制度的涵义及其法理基础
作为一项保障人权的制度,听证制度历史悠久。一般认为,英国的自然公正原则和正当程序原则是听证制度的法理来源。自然公正原则是英国一个非常古老的普通法原则,它有两个基本原则:“一是任何人不能成为自己案件的法官;二是任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构,都不应该只听取人一方的说明,而且要听取另一方的陈述,在未听取另一方陈述的情况下,不得对其施行惩罚。”前者是对独立法官的保障,后者被视为听证制度的依据。所谓正当程序原则,是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序。正当程序原则规定:未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产,并要求行政机关对当事人作出不利的决定时,必须听取当事人的意见。从我国目前的立法实践来看,《行政处罚法》、《行政许可法》虽然均规定了相应的听证程序,以保障作为弱势一方的行政相对方权利,但目前立法实践中也存在一些突出问题。比如:高等学校是具有一定处分权的法律法规授权组织,但是缺乏相应的法律、法规对高校的“处分权”的行使进行程序规范,也没有从根本上建立高校学生接受重大不利处分时的听证制度,学生的听证权得不到实现,致使行政诉讼呈上升趋势。因此,当前在高等学校当中建立学生听证制度具有重要的程序价值意义。
首先,建立学生管理听证制度有利于保护学生的合法权益。听证要求学校把拟作出的处分内容事先告知当事学生,通过听证,给其陈述事实、发表意见并与调查人员当面对质与辩论的机会,这样可以更大程度上去寻求正确有效的处理方案。这样一方面给当事学生提供了一次公正公开参与处分决定过程的机会,另一方面使学校能客观全面的清查事实,从而保护受处分学生的合法权益。
其次,建立学生管理听证制度有利于平衡学校和学生之间的权利和义务。在高校学生管理中,学校往往处于强势地位一方,而学生则处于相对弱势一方。学生管理听证制度的建立,在为学生授予程序性权利的同时为学校设置了程序性义务,以达致学校和学生之间的权利与义务的平衡。
最后,建立学生管理听证制度有利于顺畅学校内部管理。通过听证程序,学校可以听取学生的意见,促使最后作出的决定民主、科学、公正、合法。学校在作出处分决定前,应当遵守《行政处罚法》相关听证程序的规定,一旦其所作出的决定不符合程序,即构成程序违法,会导致处分决定无效。因此,建立学生听证制度,有利于强化学校内部行政机关的自我约束和自我监督,实现行政公正。
二、学生管理听证的范围
听证范围的存在意味着并不是所有的行政行为在作出之前都需要听取行政相对人的意见。界定行政听证范围应该考虑如下因素:其一,行政听证的功能在于行政相对人在接受不利决定之前,有发表自己意见的机会,因此,如果行政机关作出有利于行政相对人的决定,则不需要事先听取其意见;其二,行政效率是行政的生命,故此,有的行政行为(如在紧急情况下作出的)可以不听取行政相对人的意见;其三,行政听证意味着要求行政机关在作出行政决定之前公开有关证据材料,如果这些证据材料的公开将损及公共利益和个人利益,则可以将这些行政行为排除在行政听证范围之外。因此,行政听证的范围主要是:行政立法,虽然没有规定具体的行政相对人,但它涉及“人”的利益的重新分配,因此,有必要事先听取将来可能受到影响的“利害关系人”的意见;行政行为,它是行政机关对行政事务做出的一种具体的、个案性质的处置行为。然而,并不是所有的行政行为都能纳入听证范围,只有对行政相对人产生不利影响的行政行为才有给予其听证权利之必要。
目前,从一些高校已经建立的学生管理听证制度来看,听证制度的范围大多局限在个别、具体的行政行为上,即主要是针对学生违纪处分。而学校的内部管理规定和学校欲实施的重大管理举措等听证使用的不多。从今后的发展趋势来看,听证制度将在高校管理中被运用到更多更广泛的领域,故笔者以为应从以下三方面来全面界定高校学生管理听证的范围。
1、行政听证
行政听证即学校在内部管理方面涉及到全体学生利益的行政行为应当公开听证。例如:在修订、撤销学生内部管理规定时,应事先通告利益相关人(广大学生和教师),广泛听取其声音和意见建议,尽可能保证规章制度的公正性、科学性和合理性。在招生的过程中被认为显失公平公正的情形;学费杂费等费用的收取被学生及其利害关系人认为不甚合理的;食堂管理和收费以及饭菜价格被认为不合理的;奖学金、助学金、助学贷款的评定被认为是不公平的;学生公寓的收费及管理被认为是不合理的诸如类似方面关乎学生根本利益的情形,学生均有权提请公开听证。
2、发展听证
学校基础建设如图书馆的修建、计算机房、体育设施的采购设置等重大举措关系到学生利益的一系列环节也应当进行听证,最大程度上来保护学生的知情权和参与学校的管理权。
3、处罚听证
学校进行内部处罚管理方面的听证:对于考试作弊或成绩评定等方面不服学校处理的;对于学校不予颁发学位证的处罚不服的;对于学校给与记过、留校察看,留级或退学等处分不服的;对于学生管理规定本身概念模糊不清而学校做出不利于学生正当权益的决定等等,学生均有权提请公开听证。
三、学生管理听证代表的选取
听证代表又可称为听证参与人,就是指参加听证过程的当事人和其他参与人。听证会当事人指的是与举行的行政案件有直接利害关系的人,不同的听证程序中,当事人都是不同的。其他参与人,比如听证当事人的人,在行政听证中的作用也是值得注意的。借鉴我国《行政处罚法》的做法:“当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人。”听证具有准司法的性质,高校学生听证程序中允许律师等精通法律的人作为听证当事人的人,有利于保障当事人的合法权利,尤其像律师这样的人参与听证程序,在听证程序中能发挥比普通人更大的作用。
选择合适的听证代表是保证听证会成功举行的核心要素。因不同事由举行的听证会应选择不同的听证代表,高校学生管理听证代表的选取也应据此择定。
1、行政听证
对于行政听证,即学校在内部管理方面涉及到全体学生利益的行政行为而公开举行的听证,听证代表可以按比例选取各学院、院系的教工代表、优秀学生党员、学生代表的参与,在听证中提出意见,进行质疑和辩论,通过这个过程尽量避免拟修订的管理规定或措施不能代表广大师生的民意和利益,同时使学校的管理更趋于人性化、科学化。
2、发展听证
对于发展听证,即学校基础建设等重大举措关系到学生利益的一系列环节的决策决定所举行的听证,听证代表的选取通过事先公告、自愿报名、资格审查等环节确定代表人,其次,代表中还应包括相关教职工代表、各院系部门领导等,广泛听取各方面的谏言,以保证该决策行为作出的公平和透明。
3、处罚听证
对于处罚听证,即学校举行内部处罚管理方面的听证时,听证代表应该包括拟被处分的当事人及其监护人或人、学生所在班级及院系学生代表、违纪事件见证人、学生所在班级班主任或辅导员、负责处理该事件的教师或教务部门代表、本院系或学校学生工作处的领导等。如不涉及个人隐私,听证应允许其他学生参与旁听,将公开听证与学生教育相结合。
四、学生管理听证程序设计
1、听证会前的准备
听证会前的准备应包括以下几个方面:学生管理中听证事项的提出;学校行政部门的受理;听证内容的确立和开展;听证方式的确定以及听证的告知等等。学生提出书面的听证申请,当学工处或校务会议受理听证申请后,进行正式的准备。
第一,听证会形式的确立。听证会形式是指听证会是否公开进行。一般来说,听证会应当采用公开形式,除涉及机密事项和个人隐私的事由外,听证会应当采用公开形式。在实践当中,学校应与学生进行沟通,尽量达成一致,如果不一致,原则上应该遵从学生意愿。第二,听证会告知和听证通知书送达。学校管理部门应在7日内决定是否受理学生的听证申请,如果决定受理,则应该在听证会举行3日前,制作听证通知书并送达听证参加人。听证通知书中应当包含听证的时间、地点、听证方式及其听证参加人的权利义务。
2、听证会的举行
(1)选取听证主持人。一般情况下学校应成立专门的听证委员会并建立听证委员会库,由校领导、监察处、学工处、教务处、研究生处、保卫处及其他相关部门负责人组成,根据不同的听证内容、听证事项从委员会库中选择合适的听证主持人。听证主持人应保持其独立性和中立性,具有基本的相关法律知识,对听证程序有基本的了解,确保听证程序的公正、合法。
(2)听证会的进行。听证会开始前,听证记录员应首先查明听证参加人员是否均到场,并向在场人员宣读听证纪律。而后听证主持人正式宣布听证开始,宣布案由,听证会的事项顺序等。
(3)委托。作为行政相对人的当事学生并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益,因此,应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中,当事人可以委托人参加听证,以维护自己的合法权益。
(4)对抗质辩。对抗质辩是提出拟作出决定的经办人就有关事实和依据进行陈诉,而后当事方或利害关系人对此提出质疑和申辩并可出示相关证据材料,邀请相关证人等等。对抗辩论的过程是整个听证程序最关键的一个环节,直接影响着听证效果好坏和质量高低。
(5)听证中止或终结。在听证过程中发生可导致听证中止或终结的情形时,听证主持人应当决定听证中止或终结,待中止情形消失后恢复听证。如听证过程中听证参加人提出要求证人出庭作证时,听证主持人除非有正当理由,否则不能拒绝听证参加人的要求,如证人不能立即到庭,应当宣布休庭,并尽快通知证人出庭作证;听证参加人和旁听人应当遵守听证纪律,对于违反听证纪律的人,听证主持人有权予以制止,如不听劝阻,应责令其退出听证场所。
五、学生管理听证制度具体实施中应注意的问题
1、应明确听证笔录的法律效力
听证会结束后,书记员应当将听证会的过程制成笔录,并当场或者在规定的时间内交给参加人核对。听证支持人和参加人应当在笔录上签字或者盖章,如果听证参加人拒绝签名或者盖章的,听证主持人应当在笔录上记明。听证主持人在结束听证后,应当尽快写出听证报告,并对听证的行政案件提出自己的处理意见,连同听证笔录、证据材料等一并送交本机关负责人审查决定。《行政许可法》已明确规定听证笔录是行政机关做出行政许可决定的唯一依据。这一规定排除了行政机关以听证会质证之外的证据来决定行政许可,从而可以有效地防止听证会流于形式。建立和完善学生管理听证制度应确保听证笔录的效力性,学校管理者通过听证所作出的决策一定要以听证笔录作为唯一依据,以此来证明将当事人听证意见、建议融入到该项决策中,保障当事人的合法权益。
2、要使听证效力得到充分体现
听证制度的建立,其最终的结果应体现在听证的效力上,即通过听证所搜集的意见建议是否为最终决策所考虑和吸收。学校应充分重视听证效力,切实把通过听证而获取的广大师生的意见和建议融入到行政决定中去。笔者认为,可通过以下几点来加以规范。一是学校应当根据听证委员会的听证笔录形成《听证会纪要》,充分考虑听证意见并出具《听证意见处理报告》,具体说明采纳的情况与不采纳的因由。二是听证事项在审批过程中,《听证意见处理报告》应当作为附件一并提交学校审议,以使学校决策更为全面的考量各方面意见。三是《听证意见处理报告》如不涉及隐私等事项时应当予以公开,以便于接受听证代表和广大师生员工的监督,推进听证工作的公开化和透明化。
3、因特殊事项可引入听证程序的复议审查
听证程序的复议审查,是指行政相对人就适用听证程序作出的行政决定不服而申请复议,由行政复议机关对原行政机关适用的听证程序进行审查判断的活动。在高校学生管理听证程序中,教务处或学工处等教育主管部门可以作为进行复议审查的机关。教育主管部门可以就听证程序中某些内容的不合法而对高校的行政决定作出修改或撤消,比如:听证程序的步骤不合理不完善;当事人的基本程序权利达不到一定的保障;听证程序的期限和顺序有问题;法律文书和听证笔录不完整、不正式等。
(注:本文系湖北省教育厅人文社科研究项目《高校学生管理的法治缺失与制度重构》的部分研究成果,项目编号:2005q057。)
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