我国地方政府债务风险分析及融资方式创新研究

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【摘要】 在国际金融危机和欧洲债务危机背景下，伴随着我国经济的快速发展，地方政府债务问题日益凸显，已引起普遍关注。在过去一段时期内，我国政府为了应对危机刺激经济增长，曾扩大了地方政府融资的作用，地方政府的债务也随之增加，同时出现了一些融资不规范问题，使地方政府债务风险逐渐加大。为此，本文针对我国地方政府债务现状，在深入分析债务总量风险、结构风险和效率风险的基础上，从宏观制度安排、中观评价指标体系建设和微观预警预测模型建立等三方面，提出了化解风险应该采取的方法。即将现有“地方政府融资平台”与多层次资本市场有机结合，通过引入BOT、PPP模式，实现地方政府融资方式创新和民间资本利用的双赢，从而促进我国金融稳定和经济健康发展。

【关键词】 地方政府 债务风险 融资方式 创新

近年来，我国在应对国际金融危机和促进国内经济增长背景下，中央财政投资一直呈上升趋势，各地方政府筹资数量也在逐年增加。当然，随着地方政府债务规模的不断扩大，其债务风险也在逐渐加大，势必会危及地方经济的可持续发展。因此，未雨绸缪，及时研究化解地方政府债务风险，是一个非常有现实意义的课题。

化解地方政府债务风险，既要采取控制性的措施，加强债务管理降低风险程度；也要与规范发展地方政府融资平台相结合，引入多元多层次融资模式，以解决我国城镇化工业化过程中的资金供给，从而进一步消除地方政府的债务风险。

一、对地方政府债务风险研究评述

1、我国地方政府债务情况

地方政府债务，是指地方政府为了履行其职能需要，基于法律义务、责任或道义等原因筹资，而必须偿还或在未来支付给公众的款项。目前我国地方政府债务规模较大，结构也比较复杂。总体情况是：截至2010年底，地方政府的债务余额为107174.91亿元。其中政府负有偿还责任的债务为67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务为23369.74亿元，占21.80%；政府承担一定救助责任的其他债务为16695.66亿元，占15.58%（见图1）。

我国地方政府举债最早始于1979年，当时只有8个县区。但到1996年底，全国省（市）级政府都有举债，地（市）级政府有90.1%举债，县级政府中有86.5%举债；到2010年底，全国所有省、地（市）级政府都有举债，只有54个县级政府没有举债（约占1.9%）。从1997年以来，我国地方政府举债规模一直呈增长态势。其中，1998年债务余额增长48.20%，2009年债务余额增长61.92%，2010年债务余额增长18.86%（见图2）。

从图2可以看出，在1998、2009年债务余额出现了两次高峰增长，这与当时的宏观经济政策密切相关。1997年我国为应对亚洲金融危机，实施了积极的财政政策，增发了大量长期建设国债以支持基础设施建设，地方政府也予以配合快速增加了债务规模。2005年后针对出现投资过热等问题，国家又实施稳健的财政政策，地方政府债务余额也有小幅度下滑。2008年全球金融危机来临，我国政府为稳定经济增长，再度启动积极的财政政策，及时推出4万亿投资计划，各地方政府也迅速配套跟进，使投资计划总额约达18万亿。此时，地方政府债务余额出现了急速增长的最高峰，债务压力也随之加大。

2、地方政府债务主要来源

结合我国地方政府债务现状，分类形成如下债务来源矩阵表（见表1）。

直接显性债务包括各级地方政府借款和发行的债券、法定的公务员工资和养老金以及各种拖欠款项。虽然目前我国地方政府除特殊情况外，不能直接发行地方政府债券，但地方政府可以通过“准地方债券”、中央政府转贷、等形式进行债券融资。另外，目前地方政府还可通过“地方政府融资平台”满足借款的需求。

直接隐性债务包括非法定的未来公共养老金、非法定的其他社会保障计划和拖欠工资等。随着我国人口的老龄化，地方政府需要承担的社会保障的负担会越来越重。而伴随地方经济的不断发展，或有负债也会不断增加，从而加重地方政府的债务负担。

3、对地方政府债务风险分析

（1）债务总量风险：是指地方政府债务余额占GDP或财政收入比例较大而带来的风险。自2008年国家推出“4万亿投资计划”以来，地方政府通过融资不断筹集资金，使债务规模迅速增大。截至2010年底，我国地方政府债务余额已达10.7万亿元，约相当于2010年全国GDP的27%，地方财政收入的264%，其所占比例十分惊人。在这些债务余额中，除地方政府债券与各种财政转贷外，大部分债务收支尚未纳入预算管理和监督；在36个省级政府中，有7个未出台地方政府债务管理规定，8个尚未明确债务归口管理部门，14个未建立起政府债务还贷准备金制度；而地市和县级政府债务管理问题更为突出。由此可见，面对地方政府债务规模大、预算管理制度不健全、严重缺乏风险预警机制的状况，已经明显反映出其债务总量存在很大风险，如果不加以谨慎管理防范，随时都有发生债务危机的可能性。

（2）债务结构风险：是指地方政府债务层级或区域分布不均所带来的风险。从地方政府债务的层级分部看，截至2010年底，全国省级政府债务余额为3.2万亿元，约占债务总量的30%；全国地市级政府债务余额为4.7万亿元，约占债务总量的44%；全国县级政府债务余额为2.8万亿元，约占债务总量的26%。地市级政府债务已明显超过省级政府债务，而县级政府债务也接近省级政府债务。但就偿还和抗风险能力而言，地市级和县级政府又低于省级政府。因此，地方政府债务的结构性风险就暴露出来，现在地市级政府债务风险相对较大。

从地方政府债务的区域分布看，截至2010年底，我国东部11省市政府债务约占总量的50%；中部8省政府债务约占总量的23%，西部12省区政府债务约占总量的27%。由此可见，我国东部地区虽然经济比较发达，但政府债务也较高，其风险对我国宏观经济的影响也较大。在债务结构风险中，还存在隐性债务情况。但因缺乏严格的统计渠道和口径，其隐性债务目前尚无准确数据。然而，值得关注的是，这些隐性债务随着风险的暴露，也逐渐显性化。如一些地市县级政府融资平台不完善，操作程序不规范，责任主体不清晰，导致投资成本不能收回，使“隐性债务”显性化，给地方财政造成巨大压力，对经济发展也会产生不良影响。