美国《农场法案》对中国农业政策法制化建设的启示
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摘 要：美国《农场法案》在七十余年的发展变化中具有明显的保护特征，且这种保护特征在近年来不断强化。美国之所以长期维护农业保护政策，是在农业政策制定过程中，国会、行政部门与利益集团之间的多次博弈后的结果，而WTO农业规则没有给美国农业政策带来实质性的改变。中国作为一农业大国，农业政策仍存在立法依据不完善、政策执行力不够的问题，我们应在农业立法不断完善的环境下，借鉴美国的经验，在WTO农业规则的约束下制定和实施农业政策。
关键词：美国《农场法案》；政策制定；农业政策法制化
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0113-02
美国是当今世界的农业发达国家，这既源于其得天独厚的自然条件，也与其不断完善的农业立法息息相关。自20世纪30年代以来，美国政府就通过不断完善立法对农业实施保护。中国作为一传统的农业大国，政府制定和实施的农业政策对于中国的农业发展和农民生活水平的提高均具有重要作用。因此，研究美国《农场法案》的制定程序，对于推进中国农业政策法制化建设具有重要的借鉴意义。
一、美国《农场法案》的发展历程与变化趋势
20世纪30年代初，经济大萧条使美国经济遭受沉重打击，大量美国农场主濒临破产。为了挽救危机中的农业，美国政府于1933年颁布并实施了《农业调整法》，这是美国第一部农业立法，也是美国政府干预农业的开端。从1933年《农业调整法》到2008年《食物、环保与能源法》，七十五年间，美国政府总计颁布并实施了16部《农场法案》。
20世纪90年代，随着WTO农业协定的付诸实施，美国也开始修订其农业立法，将长期实施的农业保护政策转向市场化改革。1996年4月，美国国会通过了《联邦农业改进和改革法》，首次将政府对农业的支持与价格相脱钩，使得农业保护政策由“价格支持政策”转变为“直接补贴政策”[1]。1996年《农场法案》是美国历史上最重要的农业政策自由化改革的举措。然而，在法案实施期间，由于国际农产品价格持续低迷，致使美国农产品价格大幅下降，在农场主利益集团的压力下，美国政府又实施了一系列农业保护政策，农业政策自由化改革仅取得了有限进展。
2002年5月13日，美国国会通过了《2002年农业安全与农村投资法案》，进一步加大了对农业的支持和补贴力度，该法案规避了WTO《农业协定》的约束，大幅提高了对农业的直接支持，标志着美国农业保护政策的再次回归。2008年6月18日，经过激烈的讨论，美国国会通过了《2008年食品、环保、能源法》，法案不仅延续了2002年《农场法案》中的巨额补贴，而且还大幅度提高了补贴的额度和范围，美国农业保护政策的趋势进一步强化。
由此可见，尽管美国不同时期的《农场法案》侧重点有所不同，但其核心目标都是通过对农业实施干预和补贴，以促进农业生产和提高农场主收入，保持美国农业的竞争力。进入21世纪，尽管面临着WTO的规则约束，美国农业政策仍呈现出强化保护的趋势。
二、美国《农场法案》的制定过程分析
美国是典型的三权分立的政治体制国家，三权之间相互独立且相互制约[2]。此外，在美国农业领域存在着大量的利益集团，在农业政策制定过程中发挥着举足轻重的影响。因此，美国《农场法案》的制定是由不同利益集团与国会、政府之间多次博弈的结果。而伴随着世界经济一体化的发展，WTO农业规则成为影响《农场法案》制定的外部重要因素。
1.美国农业立法过程中国会、行政部门与利益集团之间的博弈。国会作为美国的立法机构，在《农场法案》的制定过程中处于核心地位。国会议员的政策偏好取决于多种因素，主要包括选区居民的利益诉求、政党的力量对比以及利益集团的影响等方面[3]。美国国会由参众两院组成，参议院议员来源的广泛性使得他们受利益集团的影响较小，政策的保护性倾向较弱，而众议院则由于与利益集团接触较多，其受到利益集团游说的机会较大。
行政部门作为立法提案的发起者和最终法案的执行者，在《农场法案》的制定过程中也发挥着重要的作用。但在美国《农场法案》的制定过程中，总统的权力相对国会较弱，只在签署法案时发挥了一定的作用。总统的政策偏好也与国会大相径庭，国会议员主要考虑的是所在选区选民的利益，容易受到利益集团的影响，而总统则代表了整个国家的利益。当然利益集团对于总统的政策偏好也是存在一定影响的，尤其是在总统希望继续连任的时候，这种影响会更加显著。
农业利益集团是美国最具有影响力的利益集团之一，在《农场法案》的制定过程中起着决定性的作用。在美国的国会和联邦政府中，农业利益集团存在大量的代言人，因而在《农场法案》的制定过程中具有绝对的发言权，美国农业利益集团通过政治献金的方式来获得政客对其利益诉求的支持，农业政策成为“金钱购买的政策”[4]。不同的农业利益集团立场不尽相同，在政策制定过程中农业利益集团之间也相互博弈。随着《农场法案》涉及范围的不断扩展，越来越广泛的利益集团开始参与到美国农业政策的制定过程中，这也使得对利益集团影响的分析更加复杂化。
2.WTO农业规则与多哈回合农业谈判对美国农业立法的约束。WTO农业规则主要包括国内支持、市场准入和出口补贴三个方面，其中的国内支持对美国农业政策的约束性最强。其中，国内农业支持政策分为“绿箱”、“蓝箱”与“黄箱”政策，其中绿箱与蓝箱政策由于对贸易的扭曲效应较小，各成员方可以免于削减。而对于扭曲贸易的黄箱政策，应逐步削减。美国黄箱政策补贴的上限为191亿美元，迫于WTO农业规则的消减压力，美国政府在1996年《农场法案》中对农业补贴政策进行了调整，将受WTO农业规则约束的“黄箱”政策补贴转变为允许的“绿箱”政策补贴，降低了对农业的价格支持、出口补贴和关税，转向对农业生产者提供直接支持。
2001年12月，WTO多哈回合谈判启动。与乌拉圭回合谈判类似，农业补贴也是多哈回合中各成员争论的焦点议题。美国试图通过农业立法来提高农业补贴，以增加其在新一轮贸易谈判中的筹码，扩大其在多哈回合让步的余地，并以此作为要价要求发展中成员扩大农产品市场准入。因此，2002年和2008年《农场法案》又重新强化了对农业的支持和补贴，黄箱政策补贴亦有增加的趋势。正是由于美国农业立法的保护主义趋势重新回归，多哈回合谈判屡屡陷入僵局，距离新的农业规则的达成仍遥遥无期 [5]。可见，WTO农业规则对美国农业立法产生了一定的影响，但美国改变的只是农业支持政策的方式，农业政策的保护主义实质仍未发生根本性改变。
1.加强农业政策法制化建设。正是由于美国拥有完善的农业法律体系，政策的执行效率高，促进了其农业的高速发展。每次《农场法案》的修订，各利益集团都经过了激烈的辩论，使得该法案兼顾了各方的利益，保证了农业政策制定的科学性。而目前，中国的农业法制化建设仍然相对落后，对于法律手段的使用远远不足，多项对农业有效的政策都以政府条例的方式实施，未以法律的形式加以确认。因此，中国急需加强农业政策法制化建设，尽快形成以《农业法》为中心、各项政策配套实施细则相对应、适应社会主义经济发展要求的农业法律体系。同时，不断提高农业政策制定的层次性，避免各级农业部门的政策冲突，提高政策的执行效率。此外，建立更加完善的监督管理机制，加强农业执法能力建设，坚决反对滥用资源重复投资等情况，不断推进中国的农业政策法制化建设的进程。
2.在WTO农业规则框架内实施补贴政策。中国应正确看待和利用农业补贴政策。首先，政府应提高对农业的重视程度，加大财政支农的力度。美国《农场法案》中有关农业补贴的规定非常详尽，对补贴的对象、金额和方式均作出了十分清晰的说明，提高了农业政策的执行效率。因此，中国在制定农业补贴政策时应借鉴美国的经验，细化《农业法》中的各项条款内容，使补贴具有长期性和稳定性。其次，虽然农业补贴政策为美国农业提供了巨大支持，但也使农业对政府的依赖程度加深，造成了沉重的财政负担。因此，中国在实施农业补贴政策时应充分考虑到其可能带来的负面影响，在实施农业补贴的同时，关注农业结构调整和农村劳动力转移等长远目标。最后，农业补贴政策应符合WTO农业规则的要求。美国曾根据WTO农业规则对《农场法案》进行了多方面调整，建立既符合当前国情，又符合WTO规则的农业补贴制度已是大势所趋。因此，中国应在WTO农业规则允许的范围之内制定农业补贴政策。
3.适当促进农业专业化组织发展。在美国《农场法案》制定的过程中，农业利益集团发挥了十分重要的作用，充分反映出各方的政策诉求。中国农村区域辽阔，农民分布相对分散，农民在与其他部门交往时处于弱势地位，没有专门性的组织机构为其传递声音，其合法权益无法得到有效维护。因此，中国在进行农业政策法制化建设时，应借鉴美国农民组织方面的经验，逐步提高农民的组织化程度，共同参与有关农业的各项事务的管理，来保障农民的合法权益。同时，健全沟通机制，提高农民的政治参与度与话语权，促进其对政策的反馈和监督作用。只有这样，才能制定出农民需要的、适合国情的政策法规。
参考文献：
[1] 王维芳.多哈回合背景下美国农业保护政策分析[J].国际贸易问题，2008，（10）：39-43.
[2] William P.Browne，David B.Schweikhardt and James Bonnen.Chance Governs All： The Fragmented，Frustrating State of Agricultural
Trade Policy in the United States，December 2000，P4.
[3] 李勤昌.美国农业保护制度的政治经济学分析[J].东北亚论坛，2010，（3）：42-50.
[4] 李超民.美国2007年农场法立法的政治经济学分析[J].美国研究，2007，（1）：107-119.
[5] Charles E.Hanrahan，Randy Schnepf.WTO Doha Round： The Agricultural Negotiations，CRS report RL33144，January 2007：3.