浅析食品安全监管体制改革
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第七轮政府机构改革将食品安全监管体制调整作为一项重要改革内容，新下发《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（下文称《意见》）更在整合现有监管职能和机构的基础上，将打造集中统一、主辅分明的食品安全监管体制作为机构改革的根本立足点，将构建食品安全基层防线作为食品监管体制调整的根本着眼点。5月初，国家食药总局“三定”方案正式公布。《意见》和“三定”规定的制定和公布，一方面为基层下一步有效开展食品安全监管体制的调整，提供了权威的借鉴模式；另一方面也为基层食品安全监管体制调整提出了明确的要求和原则。食品安全监管体制调整，重点是监管职责的整合界定，难点是基层监管体系的建立。
一、明确食品安全主体职责，打造集中统一的食品安全监管模式是构建食品安全基层防线的根本前提
食品安全监管体系主要由三部分构成：监管机构、监管依据和监管模式。三方面相互关联、互为依存。近年来，随着食品安全问题愈演愈烈，越来越多的人将食品安全问题归责到当前我们“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式上来。诚然“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式的确存在许多问题，诸如职责不清、责任不明、推诿扯皮等，然而监管模式的调整必须要结合我国的国情和当前食品安全形势，循序渐进地开展，绝不能一蹴而就。
（一）食品安全监管模式的调整是一个依据形势不断演变的行政过程。美国最初食品安全监管采取便是独立监管模式，单由农业部监管食品安全，然而实践中证明这种监管模式并不适合当时美国国情，1930年代以后通过立法逐步实现了单一部门监管向多部门监管的过渡。20世纪中期，多部门监管模式成为包括美国在内的许多国家的食品监管的主要模式，其中有代表性的除了美国之外还有西班牙、日本、法国、印度等国。这种监管模式运行中逐步暴露了职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够等弊端，近年来各国为适应新的食品安全形势纷纷再一次调整食品安全监管模式，建立一种全新的统一监管模式，其中有代表性的有两种模式：一种是将食品安全监管机构进行整合，建立独立统一的监管机构，另一方面在不改变多部门联合监管的体制模式下，建立权威机构以加强对各监管机构的协调。
（二）明确主体职责建立新型协同机制是构建统一监管模式的必由之路。分析其他国家监管模式的演变我们可以得出一个结论：没有一劳永逸的体制调整，更没有毫无弊病的监管体制。任何一种监管体制都是应需而生，体制调整永远都是一个动态的行政过程。我国食品安全监管起步较晚，但也经历了一个不断演变的过程，过去我们曾经出现过至少有17个部门参与食品安全管制，除卫生、农业、质检等部门以外，铁道、交通、水产等部门也都参与食品安全监管。管制机构过多导致职能重叠，使我国食品安全管制长期处于浪费资源、低水平无序竞争状态。2003年，国家食品药品监督管理局成立后，这种混乱的情况有所好转，但政出多门、职责不清的问题仍然没有得到根本改变。本次食品安全机构调整正基于此认识，合理借鉴国际上发达国家食品安全监管模式，结合我国国情，科学整合监管职能和机构，构建新型的食品安全监管模式。
解读《意见》和国家食药总局的“三定”规定，其中有两个重要关键词：“整合”、“界限”，这两个关键词充分体现了本次食品监管体制突出特点：着眼于当前我国食品安全形势，立足改革实际，科学界定食品安全主体职责和责任，不断减少监管环节，科学构建相对集中统一、主辅分明的新型食品安全监管模式。
（三）食品安全监管制约监督机制的构建是深入推进统一监管模式的必然考量。食品安全监管从本质上讲属于一种执法领域的行政权力，行政权力不同于其他权力一个突出特点：它是国家行政机关依靠特定的强制手段而得以实现。这种强制如果缺少必要的制约和监督机制，必然会侵害到公共利益，甚至危及人民权利。另一方面，在当前我国的食品安全领域，食品安全责任主体还没有完全确立，社会监管力量相对薄弱，食品行业自律意识还十分欠缺。在此前提下，我们需要更多的依靠食品安全执法以确保食品安全。实践证明“九龙治水”容易导致监管缺失和扯皮，然而非科学的盲目扩权和执法权力的一家独大只会造就执法权力的“富二代”，同样无法保证食品安全。食品安全监管体制调整的根本目的在于建立权责一体的食品安全监管体系。
构建统一的监管模式是当前食品安全监管的必然趋势，同样是我们食品安全监管体制调整的根本落脚点，在不完全打破现有监管格局的前提下，整合监管职能和机构，构建相对集中的监管主体便是构建食品安全统一监管模式的突出体现。在此基础上，整合监管队伍和技术，推动食品安全权威机构的构建是进一步完善食品安全监管监督和制约机制重要依托。而本次体制调整也涉及到了这一点：食品安全权威检验机构和食品安全统一领导协调机构。这两大主体的构建即是食品安全机制调整的重要内容，也是食品安全统一监管模式的重要保障。
二、切实摸清各食品安全监管部门底数，有效推动食品安全监管工作的“无间隙”过渡是构建食品安全基层防线的重要基石
“分段监管”最引人诟弊的是权责不清，“政出多门”却“问责无门”。本次食品安全体制调整正是立足这一突出问题，力求通过监管职能和机构的整合，打造相对集中统一、主辅分明的食品安全监管模式。在对市县两级食品安全监管相关部门调研中我们发现一个普遍存在的怪相：几乎所有的食品安全监管部门监管分摊面积都很“大”，对应如此“大”的监管分摊面积，监管人员、技术和设备都保障不足。食品安全监管单位人人 “哭奶”、个个 “喊穷”，基本上成为一种普遍现象。这一怪相究其原因，恰恰反映出“分段监管”模式下各部门盲目扩张和恶性膨胀产生的“肥胖饥饿症”。这种病症越往基层越显著。
总理在3月17日答记者问时提出“约法三章”，“财政供养的人员只减不增”是其一项重要内容。基于此，食品安全监管体制调整，必须要在有效构建基层食品安全监管防线中，既要科学解决基层食品安全监管体系的“假饥饿”问题，又要确保不突破“约法三章”的红线。要求我们调整食品安全监管体制，必须要依托现有的监管机构，科学划分各部门监管职责，合理界定各部门监管界限，在整合现有监管资源的基础上，打造基层食品安全监管拳头部队。
（一）摸清底数是构建基层食品安全防线的起点。摸清底数要求我们既要摸清食品安全的底数，又要摸清食品安全监管机构的底数。要充分了解食品行业涉及安全的各个环节，掌握当前食品安全的风险及隐患；在此基础上，全面掌握各职能部门从事食品安全监管的人员的数量和技术水平，深入分析各监管单位在食品安全监管过程中存在的问题和原因，汇总并整理切实可行的调整方案和划转意见。
（二）科学界定职责，有效推进执法队伍划转是构建基层食品安全防线的关键。在对食品安全监管部门调研过程中我们发现基层食品安全监管部门普遍存在着两个突出问题：一是由于机构限额和各县区实际，监管机构和职责存在着上下不完全对应的问题。二是由于受制于所在县区的经济实力和重视程度的差异，各监管部门监管人员的素质和装备技术水平强弱不均。因此，在开展基层食品安全管理体制调整过程中，必须在充分摸底调研基础上，积极探索和创新，找出一条适合自身特点和规律的划转方式。也正是基于此认识，《意见》明确指出：国务院各有关部门要支持地方政府的工作，不干预地方政府的改革措施。
（三）强化责任意识，确保食品安全监管“无间隙”过渡是构建基层食品安全防线的重要保障。体制调整必然要打破现有的利益格局，必然要触动部门利益，然而不论职责如何划分，各职能部门都要始终牢固树立食品安全责任意识，不能因为机制调整而出现食品安全监管“空白期”，更不能因为监管职责的整合和划转出现新的食品安全“无人区”。任何一个监管部门都要始终绷紧食品安全这根弦，共同牢筑“改革过渡期”食品安全防线。
三、明确并不断强化乡村两级食品安全职责，积极构建上下一体食品安全多级联动机制是构建食品安全基层防线的核心基础
客观上讲，近几年来政府对食品安全投入不断加大，整体上我国的食品安全监管食品水平也在不断提升。而之所以出行食品安全问题频繁发生，百姓食品安全隐忧与日俱增。其主要原因有两个方面：一是由于食品安全监管主体不清权责不明，政府不断加大的食品安全投入最终成为一种撒胡椒面式的资金、技术分摊，从而导致食品监管长期处于低层次徘徊。二是食品安全监管长期忽视基层，导致基层食品安全成为监管的最大盲区。本次食品安全体制调整就是着眼壮大食品安全监管主体，立足食品安全基层这块短板，真正筑牢食品安全一线防线。在建立健全基层食品安全管理体系过程中，我们既要注重人员编制的充实，配备必要的技术装备，同时在三个方面也要及时跟进：一是基层食品安全监管职责必须及时跟进，二是配套体制保障必须跟进，三是监督检查必须及时跟进。只有及时跟进这三个方面，我们才能充分解决以往头重脚轻的监管模式，真正实现监管力量的基层推进。从根本上扭转以往基层食品安全监管中“百姓骂声大、单位怨气大、编制压力大”的现状。作者单位：山西省阳泉市编办 E：YWJ
关键词：食品安全 监管体制 食品安全基层防线