晋江流域上下游生态补偿机制

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doi:10.3724/SP.J.1201.2012.02057

摘要：为加强晋江流域水资源与水环境保护，有必要建立流域上下游生态补偿机制。依据“谁受益谁补偿”的原则确定了晋江上游地区为补偿对象，晋江下游地区为补偿主体。依据上游地区的湿地和水体生态系统提供的水源涵养、废物处理服务总价值，核算补偿标准为8 327万元/a，出资方式为泉州市政府出资1/4，其余部分由晋江下游各县市区按所分配水量的比例分摊。资金在上游地区依据对下游下泄水量贡献比例进行分配。生态补偿资金主要用于上游地区的环保基础设施建设、面源污染治理、生态保护、水土保持等方面。将上游地区的水功能区达标率和水质作为考核指标，考核结果作为安排补偿资金的依据。

关键词：晋江流域；生态补偿；生态系统服务价值；补偿标准；资金分配；考核办法

中图分类号：X171.4;X321 文献标识码：A 文章编号：

1672-1683（2012）02-0057-06

Study on Ecological Compensation Mechanism in Upstream and Downstream of Jinjiang River Basin

XU Jin-cao1,XU Xin-yi1,WANG Hong-rui1,WANG Shao-wei2

(1.College of Water Sciences,Key Laboratory for Water and Sediment Science of Ministry of Education,Beijing Normal University，Beijing 100875,China;2.Nuclear and Radiation Safety Center,Ministry of Environmental Protection,Beijing 100082,China)

Abstract:In order to strengthen the protection of the water resources and water environment,it is necessary to establish an ecological compensation mechanism in the upstream and downstream of the Jinjiang River Basin.According to the principle of "whoever benefits compensates",the Jinjiang upstream region is the object of compensation whereas the Jinjiang downstream region is the subject of compensation.Based on the values of the water conservation and waste treatment provided by the wetland and water ecosystem in the Jinjiang upstream regions,the ecological compensation fund is calculated as 8 327×104 Yuan per year.The quarter of funds is supported by the Quanzhou city government,while the remaining is provided by the counties and cities in the Jinjiang downstream regions according to the proportion of the allocated water for each county or city.The allocation of the ecological compensation funds in the Jinjiang upstream regions is in accordance with the proportion of releasing water to the downstream.The ecological compensation funds are mainly used for the environmental infrastructure construction,non-point source pollution control,ecological protection,and soil and water conservation in the Jinjiang upstream regions.The rate of reaching the standard in the water function area and the water quality in the upstream regions are regarded as the performance assessment indexes,which are used as the basis of the allocation of the compensation funds.

Key words:Jinjiang River Basin;ecological compensation;ecosystem service value;compensation standard;fund allocation;evaluation method

1 研究目的与意义

生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排［1］。流域生态补偿机制，就是运用法律、行政和市场等手段，协调解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿［2］，以维持“义务与权益”的平衡，解决“上游保护，下游受益；上游污染，下游遭殃”的体制性矛盾［3］。

生态补偿作为改善生态环境质量、协调生态环境保护与社会经济发展矛盾的重要手段，近年来已成为国内外学者的研究热点［4］。国外的生态补偿一般称为生态或环境服务付费（PES）。在国外，学者对生态补偿的理论、运行机制与实施效果等方面进行了研究［5-6］，并在生物多样性保护、自然资源保护、流域环境保护等方面得到了应用［7-8］。在国内，相关研究和应用也在逐渐兴起，如李国英［9］指出生态补偿机制的缺失是导致我国流域生态环境恶化的主要原因之一；马兴华等［10］构建了水源区生态补偿机制理论框架；刘颖秋［11］、孙景亮［12］、李俊丽等［13］、刘强等［4］、分别对海河流域、京津冀北地区、三江源区、广东省东江流域的生态补偿机制进行了研究，探讨了流域生态补偿的机制、模式、补偿标准、资金分配等问题。

晋江流域位于福建省泉州市境内，改革开放以来，流域下游的泉州市区、晋江市、石狮市等地区经济迅速发展，而流域上游地区则发展相对缓慢，流域保护存在资金不足的问题。为进一步保护晋江流域水资源，加强上游地区生态建设，改善晋江流域水环境质量，促进流域和区域的经济社会可持续发展，有必要研究制定晋江流域上下游生态补偿措施。生态补偿机制的研究和制定，主要解决上下游地区之间的补偿标准、补偿方式、资金分摊和使用的问题，即谁来补、补给谁、补多少、怎么补［14］的问题。

2 研究区域概况

晋江是福建省仅次于闽江、九龙江和汀江的第4条大江，位于福建省东南沿海，北临闽江流域，西接九龙江流域，东濒台湾海峡，介于东经117°44′~118°47′和北纬24°31′~25°32′之间，流域面积5 629 km2，河长182 km。晋江流域属亚热带海洋性季风气候，夏无酷暑，冬无严寒，雨量充沛，四季常青。年平均气温为19.5 ℃~21 ℃，年平均降水量为1 013.5~2 044.7 mm。晋江流域属闽南中低山丘陵地，地势西北高、东南低，地形起伏较大。晋江流域及供水区，上游片区包括德化县小部、永春县、安溪县大部和南安市大部；下游供水片区包括南安市沿海乡镇、鲤城区、丰泽区、洛江区、泉港区、惠安县、晋江市和石狮市。晋江流域及其供水区范围如图1，红色线条为晋江流域上游片区，黑色线条所包围的范围为晋江下游供水片区。

3 生态补偿机制的制定

3.1 补偿对象与补偿主体

要进行流域生态补偿，必须先明确补偿主体与补偿对象。按照“谁受益谁补偿”的原则，晋江上游地区的生态环境保护，为下游地区提供了优质的水资源，促进了下游地区经济社会发展。作为下游地区受益的泉州市区、晋江市、石狮市、惠安县、南安市（下游部分）应该对上游地区的南安市（上游部分）、安溪、永春县和德化县共4个县（市）进行补偿。因此，生态补偿对象为晋江流域上游片区，包括德化县小部、永春县、安溪县大部和南安市大部。生态补偿主体为晋江下游供水片区，包括泉州市区（鲤城区、丰泽区、洛江区和泉港区）、晋江市、石狮市、惠安县、南安市（下游部分）。

3.2 补偿标准的确定

3.2.1 晋江上游4县（市）生态系统服务价值的计算

生态系统服务功能，是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用［15］。它不仅包括各类生态系统为人类所提供的食物、医药及其它工农业生产的原料，更重要的是支撑与维持了地球的生命支持系统，维持生命物质的生物地化循环与水文循环，维持生物物种与遗传多样性，净化环境，维持大气化学的平衡与稳定。分析晋江上游4县（市）的生态系统服务功能价值，可以作为生态补偿的参考依据。目前已有研究依据流域生态服务价值作为生态补偿标准［16-17］

Costanza在生态系统服务价值估算中做出了开创性的工作。Costanza将生态系统服务类型分为气体调节、气候调节、水源涵养、废物处理、生物多样性等17种功能，对不同土地利用类型的生态服务价值进行量化［18］。Costanza等人提供的价值系数被广泛引用，但其方法体系也存在不少缺陷。针对Costanza生态系统单价估算中存在的问题，谢高地等对Costanza的生态系统单价进行了修正，制订了中国陆地生态系统单位面积生态服务价值系数表。本研究以谢高地等人的价值系数为基础，根据土地利用类型和价值系数计算生态系统服务价值。中国生态系统单位面积生态服务价值见表1［19］。

我国地域辽阔，各类生态系统的空间差异较大。表1提供的是不同生态类型在全国平均水平下单位面积服务功能的价值量，未能反映同一生态类型在不同地区价值量的差异性。生态系统服务功能与生态系统的生物量有密切关系，谢高地等人假设生态服务功能强度与生物量成线性关系［19］，并制定出全国各省（市、区）的生物量因子（以全国平均值为1），以校正各省（市、区）的单位面积生态系统服务功能经济价值。校正方法为：

pij(修正)=pij・β（1）

式中：pij(修正)-修正后的i类生态系统的j类生态服务单位面积价值；pij-表1中的i类生态系统的j类生态服务单位面积价值；β-生物量因子，泉州市生物量因子取福建省均值1.56［20］。

根据泉州市2000年土地利用类型图，采用GIS方法将晋江流域划分出来，并分别统计各县（市）的生态系统类型与面积，得出晋江上游4县（市）位于晋江流域的各类生态系统面积见表2。

晋江上游县（市）的生态系统服务价值计算公式为：

Vij=pij(修正)×Si（2）

式中：Vij-上游某县（市）的i类生态系统的j类生态服务价值；Si-某县（市）i类生态系统的面积。

采用式（1）、式（2），计算得到晋江上游4县（市）在2000年土地利用状况下的生态系统服务价值如表3。建设用地的生态系统已经受人类活动高度影响，生态服务价值很低，因此不计入生态系统服务价值。泉州市并无荒漠，裸地的生态系统服务价值以荒漠计。

晋江上游的南安市（上）、安溪县、永春县和德化县的生态系统服务价值分别为29.2亿元/a、42.9亿元/a、32.9亿元/a和4.0亿元/a。

3.2.2 实际补偿金额的确定

生态补偿的目的是为了维持晋江流域生态系统的健康可持续发展，使晋江具有充足的水量和良好的水质。在各类生态系统服务中，水源涵养服务与晋江水量密切相关，废物处理服务与晋江水质密切相关；要保护的生态系统类型主要是湿地和水体。因此，本研究将上游4县（市）的湿地和水体提供的水源涵养、废物处理服务价值作为生态补偿的依据。根据表1中的中国生态系统单位面积水源涵养、废物处理价值和表2中的晋江上游4县（市）各类生态系统面积，采用式（1）、式（2）计算，得出晋江上游4县（市）在2000年土地利用状况下的生态系统水源涵养、废物处理服务价值，见表4。

上游4县（市）的湿地和水体提供的水源涵养、废物处理服务总价值V生为：

V生=∑4k=1 ∑2j=1 ∑2i=1Vijk（3）

式中：Vijk-上游k县（市）i类生态系统的j类生态服务价值，i=1,2，分别代表湿地和水体生态系统类型；j=1,2，分别代表水源涵养和废物处理的生态服务类型；k=1,2,3,4，分别代表上游的4个县（市）。则根据表4及公式（3），上游4县（市）的湿地和水体提供的水源涵养、废物处理服务总价值V生为22 030万元/a。以该价值作为生态补偿标准确定的依据。

由于补偿标准的核算有很多方法，不同方法得出的结果有较大差异［21］，需要在确定生态系统服务价值的基础上，通过协商、博弈和平衡，并根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征，引入补偿调节系数，把生态系统服务价值修正到下游地区能够支付的程度。这里引入生态价值发展系数L的概念［22］，采用生态价值发展系数对生态系统服务价值进行校正，可避免所得结果过大无法真正支付和实际利用的矛盾。人们对生态价值的认识过程和S型Pearl生长曲线的变化趋势相似，生态价值发展系数根据Pearl生长曲线计算所得，计算公式为：

L=11+e-t （4）

式中：L-生态价值发展系数；e-自然对数的底；t-时间，按照人民的生活水平通常划分为贫困、温饱、小康、富裕、极富5个阶段，它与恩格尔系数有大致的对应关系，见公式（5）

t=1En-3=SF-3 （5）

式中：En-恩格尔系数；S-全市居民人均消费性支出；F-全市居民食品消费支出。将生态价值发展系数L与生态系统服务价值相乘，即可得到为人们目前所能接受的生态补偿额度。最终的生态补偿标准V补为：

V补=V生×L （6）

根据《泉州统计年鉴2008》中的相关数据，采用式（4）、式（5）计算，泉州地区生态价值发展系数L为0.378。则按公式（6）计算，修正后的可以进行支付的上游地区生态补偿额度V补为每年8 327万元。

3.3 资金来源与分摊

在资金的分摊方式上，2005年出台的《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》是一个很好的尝试。该方案规定，从2005年-2009年，每年筹集专项资金2 000万元，其中泉州市级财政固定投入500万元，其他由下游受益县（市、区）按初始水权分配比例合理分摊。该方案的资金分摊方式是基于1996年的《泉州市晋江下游水量分配方案》。水量分配方案自1996年延续至今，一直为晋江流域下游各县市所采用，按照“谁受益谁补偿”的原则，将水量分配比例作为资金分摊依据是合理的。

《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》执行情况良好，其资金分摊方案具有公平有效、可操作性强的优点，因此本生态补偿的资金分摊方式参照该规定来制订，即泉州市政府出资1/4，其余部分由晋江下游各县市区按《泉州市晋江下游水量分配方案》所分配水量的比例来分摊。下游地区生态补偿出资比例和金额见表5。

3.4 资金在上游地区的分配

晋江上游地区共有南安（上）、安溪、永春、德化4个县（市），资金分配应考虑到上游地区对下游下泄水量的贡献大小。本生态补偿方案的资金分配依据《泉州市晋江下游水量分配方案》中，晋江流域上游4个县（市）在97%保证率下，对下游下泄水量所贡献的比例，对补偿资金进行合理分配。生态补偿资金分配方案见表6。

《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》的出台，是建立晋江流域生态补偿机制的初步尝试，该方案实施的几年期间，对保护晋江上游的水资源与水环境起到了积极的作用，但其补偿标准偏低，无法满足上游地区更高要求的保护工作。相对于《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》，本生态补偿方案沿袭了原方案的出资方式，大大提高了补偿标准，并增加了资金在上游地区的分配方案。泉州市相关部门认为，该方案大大增加了生态补偿力度，有利于上游地区实施更好的水生态与水环境保护措施，补偿标准与资金分配方案合理、可行。实际实施过程中，补偿金额可在原方案标准上逐年增加，直至达到每年8 327万元的标准。

3.5 资金在上游地区的使用

生态补偿资金的使用应向符合生态、环保、节能、减排等政策导向的领域倾斜，向上游地区提高环保标准的投入倾斜，向尚没有能力自我发展的弱势产业倾斜。生态补偿资金主要用于上游地区（南安市、安溪县、永春县、德化县）的以下几个方面。

① 晋江上游地区环保基础设施建设项目，主要包括城镇生活污水处理厂、垃圾无害化处理设施建设等项目。② 晋江上游地区面源污染治理项目，主要包括行业性、区域性污染防治项目和农村面源污染治理项目（规模化畜禽养殖业治理等）。③ 晋江上游地区生态环境保护项目，主要包括市级生态示范项目，自然保护区建设、流域生态保护等项目。④ 对不达标排放企业关、停、并、转的补偿资金；对现已排放达标的企业提高排放标准的技术改造补助；生态友好型企业技术升级资金补助。⑤ 水土保持和森林管护资金补助。⑥ 沿江沿湖居民外出务工培训、组织及迁移安置资金补助。⑦ 对生态建设和环境保护做出突出贡献的单位和个人的奖励资金。⑧ 水量、水质监测体系建设维护费用补助等。

3.6 生态补偿的考核办法

生态补偿的考核指标为：安溪县、永春县、德化县和南安市（上）的水功能区达标率达到93%以上，晋江干流水质CODCr达到Ⅱ类标准，NH3-N达到Ⅲ类标准。

泉州市水利局、环保局及相关部门要定期对晋江上游水质、水功能区达标情况进行考核，并通报泉州市政府。对考核不达标的县（市、区）或未按期完成年度整治任务的项目，暂缓安排或不予安排补偿资金。

泉州市政府和接受补偿的上游4个县（市）政府每年要组织计划、监察、财政、审计、水利、环保等有关部门对生态补偿的实施情况和每个接受补助项目的建设情况进行考评，主要包括项目完成工作量、完成进度、完成质量、运行情况、资金到位情况、支出情况及财务制度执行情况，并将考评结果作为下年度补偿资金安排的重要依据。

4 结论

晋江流域生态补偿机制研究，依据“谁受益谁补偿”的原则确定了补偿对象为晋江上游4个县（市），分别为安溪县、永春县、德化县和南安市（上），补偿主体为晋江下游的泉州市区（鲤城区、丰泽区、洛江区、泉港区）、晋江市、石狮市、惠安县及南安市（下）。以上游地区的湿地和水体生态系统提供的水源涵养、废物处理服务总价值为依据，经核算补偿标准为8 327万元/a，出资方式采取泉州市政府出资1/4，其余部分由晋江下游各县市区按1996年分水方案所分配水量的比例来分摊。资金在上游地区依据对下游下泄水量贡献比例进行分配。生态补偿资金主要用于上游地区的环保基础设施建设、面源污染治理、生态保护、水土保持等方面。通过流域生态补偿机制的建立，可以大大增加晋江上游地区在水资源保护和生态建设上的投入，缓和上游地区生态环境保护和经济发展的矛盾，提高上游地区保护水资源、水环境和生态的积极性，使晋江上游地区能为下游地区提供足量和优质的水资源，保证下游地区和整个泉州市的经济社会可持续发展。

目前有多种方法计算生态补偿标准，如生态系统服务价值法、生态保护总成本法、水资源价值法等［4］，每种方法都有它的优点和不足［23］。本文采用生态系统服务价值法来计算生态补偿，虽然简单易行，但它是目前比较有争议的方法，因为评估生态系统服务价值方法的不同会导致计算结果差别很大［24］，并且计算结果往往偏高［21］。如何针对不同地区采用适合的生态补偿标准计算方法，还需要进一步研究与探讨。

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作者简介:徐劲草（1982-），男，四川崇州人，博士，主要从事水资源管理与利用方面研究。E-mail：xujincao@mail.bnu.省略

通讯作者：许新宜（1954-），男，湖北宜昌人，教授，博士生导师，主要从事水资源科学与环境科学研究。E-mail：xuxinyi@bnu.省略