缴存财政存款业务中存在问题的原因分析及建议
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摘 要：随着财政、金融体制的改革发展，人民银行不断地调整金融机构财政存款缴存范围，加强了对金融机构缴存财政存款业务的管理，但实际工作中仍然存在迟缴、少缴、漏缴或不缴财政存款的问题。文章在调查分析的基础上，提出了相关建议：规范金融机构向人民银行营业部门报送会计资料的管理；整合、完善缴存财政存款相关制度文件；适当提高缴存财政存款手续费计付标准，或对缴存的财政存款进行计息；明确缴存财政存款业务的管理职责和分工；制定明确的缴存财政存款相关处罚规定；完善对缴存财政存款的监督手段。
关键词：缴存 财政存款 问题 原因分析 建议
中图分类号：F820 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）04-196-02
财政存款是中央银行的信贷资金来源，它与法定存款准备金一起对增强中央银行宏观调控能力，理顺人民银行与金融机构之间资金关系，起着不可低估的作用。缴存财政存款业务是基层人民银行会计核算的重要内容之一，人民银行虽然随着财政、金融体制改革不断地调整金融机构财政存款缴存范围，加强对金融机构缴存财政存款业务的管理，但实际工作中仍然存在迟缴、少缴、漏缴或不缴财政存款的问题。为此，我们做了进一步的调查分析，并提出了相关建议。
一、缴存财政存款业务中存在的问题
1.金融机构迟缴、漏缴、少缴财政存款问题时有发生。人民银行某中心支行营业部安排专人对缴存财政存款情况进行严格审核，2009年发现金融机构迟缴、漏缴、少缴财政存款问题2次，并及时向有关部门进行了反映。2010年，该问题日益严重，金融机构累计迟缴、漏缴、少缴问题发生6次。
2.一些金融机构未在人民银行开立缴存财政存款账户，也未向人民银行营业部门报送相关会计报表。调查发现，在人民银行某中心支行开户的金融机构共有25家，其中开立缴存财政存款户的只有10家（10家中有5家缴存财政存款户余额经常为0），其余15家均未在人民银行开立缴存财政存款账户，也未向人民银行营业部门报送相关报表（有的金融机构因已向人民银行统计等相关部门报送会计报表而不愿向人民银行营业部门重复报送）。这些未在人民银行开立缴存财政存款账户同时也未向人民银行营业部门报送相关会计报表的金融机构是否有财政存款业务，需要加强核查。
3.一些金融机构缴存科目或报表科目与人民银行核定的缴存标准不一致。部分金融机构变更或调整会计科目时，未及时向人民银行报备或提交审核，形成其缴存会计科目或报表科目与人民银行核定标准不一致：一是因业务系统升级而变更会计科目,使报表科目与人民银行核定的不一致,如某市个别地方性银行；二是因科目调整,缴存科目代码与人民银行核定的科目代码不一致。这些问题都给基层人民银行营业人员柜面监督造成一定的困难。
1.缴存财政存款相关文件出台或修订的时间跨度大，缺乏系统性规定，业务人员对缴存财政存款的政策把握不准。从1985年起至今，人民银行对缴存财政存款业务的有关规定分布在不同时期的不同文件中，缺乏关于缴存财政存款的管理职责划分、缴存科目范围、业务处理手续、违规处罚标准等方面的系统性规定。且因大部分规定或制度出台时间跨度长，业务人员也不断更换，无论是基层人民银行还是金融机构手中掌握的文件资料都不尽齐全，有关经办人员对制度把握模糊不清，进而在业务操作中容易形成偏离制度规定的问题。
2.缴存财政存款时提交的资料存在缺陷，数据真实性难保证。银办发[2007]268号《中央银行会计集中核算系统操作规程》规定：金融机构在规定时间办理缴存（或调整）财政存款时，提交财政存款各科目余额表及一式四联“缴存（或调整）财政存款划拨凭证”，月初另需提交上月月末日计表（不调整仍需报送相关报表）。但实际操作中存在两点缺陷，一是人民银行营业部门在上、中旬只能根据金融机构提交的科目余额表和划拨凭证进行要式审查和金额核对，日计表要待次月初才能审核，造成监管滞后，容易出现少缴、漏缴情况。二是在次月初人民银行根据金融机构报送的上月月末日计表进行审核时，由于金融机构报送的报表是按一级科目汇总反映的，而有的金融机构（如中国银行）的部分缴存范围核定至二级科目,因此会出现金融机构缴存科目与报表数据不对应的情况，难以判断是否有少缴、漏缴财政存款的行为。
3.对缴存财政存款的手续费计付比例不尽合理，金融机构积极性不高，易受利益驱动而逃避缴存财政存款。目前，人民银行对金融机构缴存的财政存款不计息，仍按照银发[1989]209号联合发文规定：按划来财政存款科目全年日平均余额的万分之五计付手续费。依此计算，1万元财政存款，金融机构每年仅得到手续费5元，而办理业务要花费凭证费、人员管理费、运转费等费用，成本和收益存在倒挂现象，导致金融机构办理此项业务的积极性明显不足。如果金融机构将财政存款从不计息的财政存款科目转移到一般存款科目，既能完成自身存款指标任务，存放在人民银行又能按准备金存款利率计收利息，这种利益要比手续费大得多，从而易驱动金融机构漏缴、少缴财政存款。以缴存财政存款100万元一年不变为例，用现行超额准备金存款利率计算金融机构收益，差别如表1：
4.缴存财政存款的管理职责和分工不明确，导致缴存财政存款的管理缺位。《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发[2004]302号）规定：货币信贷部门负责准备金管理组织、监督和处罚工作，会计部门负责存款准备金缴存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。但财政存款不同于准备金存款，对财政存款缴存管理职责应分别由哪些部门履行未作具体规定。尽管目前部分基层人民银行有一定粗略分工，即：营业部门负责办理金融机构缴存财政存款的业务核算和柜面监督，会计部门负责缴存范围的调整，货币信贷部门负责财政存款政策和监督，国库部门负责国库资金管理。但部门间却缺少沟通协作，很难形成监管合力。实际工作中，也只有营业部门能够通过柜面监督发现金融机构的少缴、迟缴和个别明显漏缴行为，而其他深层次的违规行为由单个部门查实起来比较困难，不可避免地使人民银行的财政存款管理功能有所缺失，容易形成监管真空。
5.处罚规定不明确或不统一，对违规行为处罚难把握。银办发[2007]268号《中央银行会计集中核算系统操作规程》中规定“如有迟缴、少缴或欠缴情况，提交有关业务主管部门，按规定进行处理”，其中“有关业务部门”不明确，“按规定进行处理”之“规定”指向不具体。《中国人民银行会计财务司关于金融机构缴存款范围、罚息及处罚程序有关问题的复函》（银会计[2004]24号）中“关于财政存款划缴及考核问题”规定：“根据（85）银发字第281号《关于办好人民银行委托专业银行业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》，商业银行不按照缴存存款办法的规定迟缴或少缴应缴存的，从旬后5日、月后8日的次日起，根据迟缴或少缴金额，每天万分之三罚款”，而《金融违法行为处罚办法》（1999年2月22日中华人民共和国国务院令260号）第二十二条规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；……”。由于处罚规定存在一定冲突，容易导致业务人员对执法依据的认识比较模糊，难以把握。
6.对缴存财政存款的监督手段有缺陷，不利于对缴存款的有效监督。目前运行的中央银行会计集中核算系统和事后监督系统对缴存财政存款的时限、计位、调增或调减未设置自动提示功能和控制模块，对缴存款的核算完全由人工掌握、手工核查，不利于及时、准确、高效有序的管理缴存款。同时，因人民银行营业部门只有核算职能，发现问题无直接处理或处罚职权，易造成管理上脱节、弱化。
三、加强缴存财政存款业务管理的建议
1.规范金融机构向人民银行营业部门报送会计资料的管理。针对金融机构报送会计资料方面的问题，应作出明确且强制性的规定：（1）新设立的金融机构要于开业之日20个工作日前向人民银行提供核定财政存款和准备金存款缴存范围的申请、会计核算基本制度、会计科目表及会计科目使用说明、报送会计资料的部门及经办人的联系方式等相关资料。（2）变更或调整会计科目的金融机构，要于正式实施新会计科目之日20个工作日前向人民银行报送新会计科目表及会计科目使用说明。（3）长期无缴存财政存款业务的金融机构，也要于每月月初五日内，将上月月末日计表或业务状况表报人民银行营业部门审核。对不执行上述规定的金融机构，人民银行营业、会计、信贷等部门可联合进行实地核查，监督其及时按要求报送会计资料、严格按规定缴存财政存款，从源头上堵塞其违规行为的发生。
2.整合、完善缴存财政存款相关制度文件。建议人民银行总行对历年来涉及缴存财政存款业务的所有文件法规统一进行整合、完善，对金融机构缴存财政存款业务的相关操作规程和管理办法统一修订、汇编，或尽快出台《缴存财政存款管理办法》，重新核定和统一金融机构缴存范围，制定合理的缴存时间，细化检查监督等方面的规定。建议修订《中央银行会计集中核算系统操作规程》，一是要求金融机构在上、中旬办理缴存（或调整）财政存款时，除提交财政存款各科目余额表及一式四联“缴存（或调整）财政存款划拨凭证”外，同时也提交上旬旬末日计表（不调整仍需报送相关报表）；二是要求金融机构在缴存财政存款中如涉及二级科目,应另提交反映二级科目数据的相关资料。这样，既能提高金融机构业务人员办理业务时的可操作性，又便于基层人民银行对缴存财政存款的日常监督和管理。
3.适当提高缴存财政存款手续费计付标准，或对缴存的财政存款进行计息。现行对缴存财政存款计付手续费制度已沿用20多年，已不适用于不断改革发展后的财政、金融体制，建议适当提高缴存财政存款手续费计付标准或者比照国库存款计息办法对财政存款按照活期存款利率计付利息，使金融机构财政存款业务获得一定的利息补偿，提高金融机构、缴存财政存款业务的积极性，减少或消除金融机构因利益驱动而少缴、漏缴财政存款的行为。
4.明确缴存财政存款业务的管理职责和分工。人总行可参照存款准备金管理之规定，明确人民银行内设部门对缴存财政存款业务的管理职责和分工：货币信贷部门负责管理、监督、处罚工作，会计部门负责缴存范围和会计科目审定工作，营业部门负责报表审查、资金划拨工作，并建立部门间信息沟通共享机制和定期联合检查机制，形成对财政存款的监管合力，以加强和完善对财政存款管理，促进金融机构及时、足额缴存财政存款。
5.制定明确的缴存财政存款相关处罚规定。建议废止有冲突且不适用的文件；对迟缴、少缴、漏缴财政存款或隐藏财政存款等行为重新制定较为详细的处罚办法，包括对缴存财政存款中违规行为的处罚标准、处罚程序和实施部门，以便基层人民银行有法可依、便于操作，同时加强对金融机构的约束，维护缴存财政存款的严肃性。
6.完善对缴存财政存款的监督手段。建议参照中央银行会计集中核算系统（ABS）中存款准备金管理模块功能，在ABS系统中开发缴存财政存款实时监管功能，增加财政存款管理模块：人民银行营业人员对金融机构缴存科目与报送报表进行核对后，将审核无误的财政存款科目余额表合计数录入ABS系统，系统自动对合计数计位至千元，并自动与上旬已缴存数进行比对，判断本旬是调增或是调减，待录入人员依据“缴存（或调整）财政存款划拨凭证”记账完成后，ABS系统自动对缴存财政存款账户余额与财政存款科目余额表合计数比对，若出现欠缴或迟缴，系统自动提示，实现实时监管。
（作者单位：中国人民银行太原中心支行 山西太原 030002）
（责编：芝荣）