加强我国社会保障基金进入资本市场的监管

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从我国2002年以来社会保障基金的投资方向和收益的情况来看，进一步拓宽社会保障基金的投资渠道，提高收益率已经迫在眉睫；另一方面，在中国股票市场持续低糜的状态下，如何发挥社会保障基金的作用，促进股票市场健康稳定发展，成为理论界和实务界共同关注的问题。国际经验表明，证券市场是各国社保基金的重要投资方向，我国监管部门应予以借鉴提供相应的政策支持。

一、我国社会保障基金投资资本市场的发展过程

随着我国新型的社会保障体系的建立，社会保障基金规模日益增大。据劳动和社会保障部统计，至2005年9月底，全国社保基金规模已达到1917亿元。在投资构成上，银行存款为941.96亿元，占总规模的49.13%（其中协议存款646亿元，收益率维持在4%左右））；债券投资607亿元，占31.66%；股权投资和股票投资分别达到116.35亿元和251.89亿元，占比分别为6.07%和13.14%。随着社会保障基金规模的日益增大，同时又由于中国证券市场的持续低糜，基金的投资问题已经引起理论界和实际工作部门的关注。在下面的叙述对中国社会保障基金投资资本市场发展历程可见一斑。

2000年9月，全国社会保障基金理事会正式成立。2001年7月，社会保障基金以战略投资者身份获配中石化3亿A 股，开始试水A股市场，投资金额为12.66 亿元。2001年12月，全国社会保障基金理事会第一届理事大会一次会议召开。 2001年12月13日，财政部及劳动和社会保障部公布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，该办法成为社保基金运营与投资的主要法制框架。2002年1月，荷兰银行集团介入中国社保基金管理研究。2002年3月，全国社会保障基金理事会与美国信安金融保险集团在京签署培训合作备忘录。 2002年6月27日，在由中国政策科学研究会和瑞士信贷第一波士顿共同主办的“社保基金与资本市场研讨会”上，会议普遍认为，社会保障基金入市是必然选择。2002年年底，社会保障基金管理人、托管人首次选秀，南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实六家基金公司成为首批社保基金管理人，中国银行、交通银行为基金托管人。2003年6月2日，全国社会保障基金理事会与南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金管理公司签订相关授权委托协议，全国社保基金将正式进入证券市场。2003年末，社会保障基金进入A股市场资金规模达到67.36 亿元。2004年1月31日国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，明确提出支持保险资金以多种方式直接投资资本市场，“使基金管理公司和保险公司为主的机构投资者成为资本市场的主导力量”。国内保险公司对于直接入市跃跃欲试。

预计在今后的几年内，社会保障基金投资境内外证券市场的各种限制条件将进一步放宽，规模将进一步扩大，其收益性和流动性将进一步显现，但随之而来的市场风险而引致的社会保障基金安全性问题也值得基金管理层给予充分的重视。

二、我国社会保障基金运用的资产组合和投资收益状况

（一）资产组合以银行存款为主，入市步伐加快

社会保障基金的运作目标是在保证资产安全性、流动性的基础上，实现基金资产的保值、增值。 在这一目标的指引下，近年来社保基金的资金运作明显呈现“安全至上”的特点，银行存款、协议存款及国债回购等是资金运用的主渠道。其中银行存款一直保持在50%以上，2002年最高曾达到76%，到2003年低风险的投资仍占总资产的95%。

另一方面，股票、债券等高风险投资呈现逐步加大趋势，投资结构开始趋于多元化。2003 年，社会保障基金开始大规模进入A 股市场，股票投资规模由2001年的12.66 亿元增加到2003年的67.36 亿元，增幅达到432%。债券（包括企业债、国债、可转债）投资由273.9 亿元增加到480.5亿元，增加了71.6%。而现金等价物投资（包括普通银行存款、协议存款和国债回购）却由949.3 亿元减少到777.2 亿元，减幅达到18%。

（二）盈利能力和盈利模式有待进一步改善

近两年来，社会保障基金投资收益增长率平均为89.66%，远高于总资产30.48%的增长幅度，但投资收益率却仍难尽人意。2003 年，虽然投资收益达到历史最高的34.07 亿元，但年收益率仅为2.71%。从不同资产组合的盈利构成来看，2001年，社保基金投资收益由银行存款利息收入和国债利息收入构成，其他企业债利息收入、股利收入为零。2002年，随着社保基金逐渐进入企业债、股票市场，年报中的其他债券利息收入、股利收入均占总投资收益的1%。2003年，社保基金逐渐成为证券市场的重要机构投资者，占总资产5.1%的股票投资，其收益却占到总收益的24%，投资收益率达到12.1%。随着社会保障基金规模的不断增长，社会保障基金入市的途径将拓宽，规模也将快速增长，但以固定收益证券为主的投资策略将不会改变。

（三）资本市场的系统风险在增大，致使社会保障积极进入资本市场的风险加大

社会保障基金通过投资内地证券市场，可分享中国经济快速增长的成果，取得稳定、丰厚的收益。但是境内资本市场的系统风险也是不容忽视的，在一定程度上有可能超过了社会保障基金的承受范围。境内资本市场的系统风险主要表现在两个方面：一是股票市场波动比较大，市盈率水平比较高，股息收益低；二是产品结构单一，固定收益证券市场非常不发达，没有任何避险工具可以使用等等，这些问题不可能在短期内解决。由此而带来的风险也是社会保障基金在投资境内资本市场所必须面对的。

（四）以固定收益证券投资为核心，循序渐进推进社保基金在资本市场的发展

社保基金投资仍以低风险和稳定收益为原则，并首先考虑以固定收益证券为核心的资产组合策略，遵循循序渐进、积极稳妥地加以推进的原则。

三、国际上社会保障基金进入资本市场监管的经验及对我国的借鉴意义

加强社会保障基金运作的监管成为国际上众多国家面临的“共同”问题。国外在社会保障基金运作方面，多从以下三个方面去考虑监管问题：

（一）在基金管理公司方面，在欧美的经济体系中社会保障基金是证券市场的重要支撑，尤其是开放式基金，其资金的60%-70%由社会保障基金充实。这一点很值得我国在进一步深化社会保障金改革中予以借鉴。而且开放式基金在我国已开始发展的情况下，由社会保障基金充实证券市场即有必要性又存在可能性。而且，开放式基金的规模不固定，投资者可以随时追加或收回资金，这既可以满足社会保障基金流动性的要求，同时又可以适应社会保障基金结余额下不断变动的需要。同时开放式基金管理公司人员素质高，资本市场经验丰富，是银行、社保管理公司等所不能比拟的。

（二）社会保障基金入市投资品种的选择。在社会保障基金既定入市比例下，选择什么样的股票品种投资也是非常重要的，这是确保社会保障积极保值增值的最直接关口。我国上市公司股票良莠不齐，社会保障基金对其投资时更应精心挑选。挑选的基本标准是绩优而有成长性的公司。国外多对社会保障基金投资品的选择及比例有较为明确的规定。

（三）社保基金的入市比例。社保基金入市在国外一般都采取投资组合方式，投资于政府债券、企业债券、股票、抵押贷款、不动产、国外资产等方面，而且投资比例根据各国的具体情况而定。在我国，由于投资渠道狭窄，过去大部分投资于银行、国债，现在会逐步增加股票资本市场的投入，将来在法制、信用、人民币自由兑换等制度的逐步完善，还应增加企业债券，不动产、国外资产的投入，从而形成多元化的投资，减少投资风险。

国外社会保障基金的监督管理经验给我们提供了许多可借鉴的地方：一是应严格按照国家有关法律法规规范运作；二是应建立科学的基金营运监管机制；三是稳健运作；四是坚持专业化运作；五是应进行市场化运作。

（作者单位：中央财经大学）