我国小额贷款公司的差别化定位与发展路径探讨
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中图分类号：F832 文献标识码：A
内容摘要：小额贷款公司的出现和发展，在缓解“三农经济”和中小企业的融资难题、促进经济资源的优化配置及促进金融体系的完善等方面都具有积极的意义。但在试点过程中出现了经营主体定位模糊、可持续性发展前景不明等瓶颈。本文在对我国小额贷款公司试点情况认真考察和思考的基础上提出建议，即区分“商业性”和“公益性”贷款机构，并在立足国情、借鉴国际经验的基础上，针对差别定位的贷款机构制定不同的发展路径，以促进我国小额贷款公司的健康、持续发展，为促进金融改革和经济发展发挥更为积极的作用。
引言
2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。自此，小额贷款公司的试点工作便在全国各地如火如荼的开展起来，小额贷款公司如雨后春笋般纷纷涌现。
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司对我国金融体制的完善和改革具有积极作用。首先，长期以来，资金不足一直是困扰“三农经济”和中小企业发展的一大难题。小额贷款公司的产生无疑是个福音，其贷款门槛低、程序简便、经营机制快速灵活，符合了众多中小企业、农村企业、农户“短、频、快”的融资需求，可以说是对现有金融体系一个非常有益的补充，因此小额贷款公司被形象地比喻为金融体系的“毛细血管”。其次，小额贷款公司使民间资本可以进军信贷市场，体现了金融管制的进一步放开。小额贷款公司的试点工作，促进了民间资本与银行资本的竞争以及民间资本相互之间的竞争，这对于丰富金融体系，满足不同群体的融资需求，降低企业的资金成本都具有非常积极的意义。在本文中，笔者首先对我国小额贷款公司的试点过程及现状进行回顾。随后，基于对江苏省等部分地区试点工作的考察，分析了小额贷款公司目前在发展中面临的主要矛盾，最后提出小额贷款公司采用“商业性”和“公益性”的差别化定位及不同发展路径的相关建议，并论述其必要性与可行性。
我国小额贷款公司的发展历程及现状
（一）我国小额贷款公司的相关试点工作
小额贷款公司在我国的试点和发展时间并不长，大致可分为两个阶段，即初创阶段和全面推广阶段。划分这两个阶段的主要标志是2008年5月4日由银监会和中国人民银行正式下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》。
1.初创阶段（2005年12月至2008年5月）。中国是一个农业大国，农业人口占比很高，然而长期以来农村、农业、农民所获取的金融资源和融资服务却一直非常有限。有鉴于此，2004年中央1号文件提出，要“兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。随后，在2005年、2006年的中央1号文件更进一步明确指出，要“兴办多种所有制金融机构，探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。在此背景下，从2005年底开始我国中西部地区陆续出现日升隆、晋源泰、全力、江口华地、信昌、大洋汇鑫、融丰等七家小额贷款公司（杨秋叶，2009），标志着我国小额贷款公司试点工作迈出了第一步。
2.全面推广阶段（2008年5月以来）。2008年5月4日，银监会和中国人民银行正式下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，这是银监会和央行首次出台对小额贷款公司的正式规定，就小额贷款公司的性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方面做出了明确的规定，在小额贷款公司试点过程中具有里程碑的意义。此后不久，浙江省、上海市率先完成了第一批小额信贷公司申报、审批工作，中央和地方陆续出台了许多关于小额贷款公司试点工作的意见和规定，小额贷款公司试点工作在全国范围内如火如荼地开展起来。从各地方政府的可查数据来看，截止目前全国各地已开业（不含已批准筹建，尚未但即将开业）的小额贷款公司已超过1500家。
（二）小额贷款公司试点工作中的主要原则
从各级政府部门的政策、文件以及试点工作开展的实际情况来看，目前小额贷款公司在试点工作中主要遵循的是“服务三农”、“小额、分散”、“市场化运作”、“地方化”以及“只贷不存”等原则。
在“服务三农”方面，《指导意见》中指出，小额贷款公司试点的目的为“全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设”。此后，中央和地方各级政府部门又陆续颁布了许多指导性文件和政策意见，均重申小额贷款公司试点的重要目的在于“增加农村金融供给、促进农村现代金融服务体系建设和推行社会主义新农村的建设”。
在“小额、分散”方面，《指导意见》提出“小额贷款公司发放贷款，应坚持‘小额、分散’的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制”。各地方政府的试点文件也都遵循类似原则。例如，江苏省在《关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》（苏政办发〔2007〕142号）有“严格控制大额放贷，单户贷款的最高余额不得超过资本金的10%，单户小额贷款（标准分别为：苏南50万元以下、苏中30万元以下、苏北20万元以下）余额之和占全部贷款总量的比重不低于70%”的条文。
在“市场化运作”方面，从公司性质来看，小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产、享有法人财产权，并以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司的股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。从组织形式来看，小额贷款公司包括股份有限公司和有限责任公司两种，在我国法律、法规所规定的范围内开展业务，自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。从公司运营来看，《指导意见》更是明确地做出了下述规定，即“小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定”。
小额贷款公司试点工作的“地方化”原则主要体现在公司的设立审批、监管和贷款投放等方面。从实际试点情况来看，小额贷款公司的设立审批一般首先经区县级小额贷款公司试点领导小组审核推荐，再经市金融办复核，最终的审批决定权在于省级政府金融办。公司监管方面，虽然《指导意见》要求由省级政府金融办负责对小额贷款公司的监督管理，但实际操作中由于省金融办人员有限，而各地小额贷款公司又数量众多，所以对小额贷款公司的监管一般都落实在市级甚至区、县级的政府部门。在贷款投放方面，小额贷款公司的作用基本定位于促进区域经济的发展，从目前各地的试点文件来看，小额贷款公司不能跨区域开展业务，其经营范围一般都限于“本县（市、区）行政区域内”。
尽管颇受争议，但是“只贷不存”是目前我国小额贷款公司试点中不可逾越的一条底线。《指导意见》和地方政府相关政策法规中均做出了“严禁小额贷款公司非法吸收或变相吸收公众存款”、“不得接受任何形式的非法集资”、“小额贷款公司的主要资金来源只能包括股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，融入资金的余额不得超过资本净额的50%”等规定。
我国小额贷款公司发展中遭遇的瓶颈
（一）经营主体定位模糊
在小额贷款公司的试点工作中，“服务三农，改善农村金融服务”是一项主要目标。地方政府为了引导小额贷款公司提高支农力度纷纷出台相关政策。例如，江苏省明确规定在所有小额贷款公司的字号前面都必须冠有“农村”二字，且农村小额贷款组织的贷款中用于支持“三农”的比例不得低于80%。此外，各级政府也对小额贷款公司的支农业务提供政策、税收等方面的支持和优惠。例如，江苏省财政厅《关于促进农村金融改革发展若干政策意见》（苏政办发〔2009〕32号）规定“对于经金融监管部门和省政府授权部门批准组建的村镇银行、农村小额贷款公司以及农民专业合作社设立的信用合作组织等新型农村金融组织，省财政按其已到位注册资本的2%给予一次性奖励。对新型农村金融组织为农服务业务缴纳的所得税地方留成部分和营业税，省财政按其50%给予奖励”。
但在实际操作过程中，作为“市场化运作”的小额贷款公司更加青睐于对中小企业提供贷款，支农力度仍显不足。究其原因，主要与“服务三农”的工作难度、现有小额贷款公司的股东背景以及高管从业经验等因素有关。首先，“三农”贷款工作难度较大。一是由于农业生产周期较长，造成农业贷款的周期也比较长，贷款收回的不确定性较高。二是农业贷款金额较小，在总量既定的情况下，贷款更加分散，监管的难度也更大。三是由于农村土地、房产及其他资产的特殊性，流转和变现受到法律、政策等很多方面限制，不易被接受作为贷款担保。而由于农民自身经济实力不强，小额贷款公司更不会轻易发放信用担保。其次，小额贷款公司的股东背景往往是对中小企业更为熟悉的民营企业家。出于增强小额贷款公司抗风险能力的考虑，《指导意见》规定“有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元”。在江浙等经济较为发达地区，相关部门还规定了更高的门槛，要求注册资本一般不少于1亿元。这些门槛要求使得最后获批成立小额贷款公司的股东一般都是当地民营企业的骨干。对于这些企业家来说，他们更加熟悉当地的中小企业家，也更加倾向于将贷款发放给自己比较信任、信息更为对称的当地中小企业，而对“三农经济”缺乏了解。再次，小额贷款公司高管的从业经验也多与企业放贷更为接近。同样出于控制风险的考虑，各地试点文件对小额贷款公司的高级管理人员提出了较高的要求，通常包括其具备多年的银行等金融机构工作经历、深厚的经济管理经验等等。对于这些金融管理人才而言，以往的工作经历使得他们更加习惯开展企业放贷业务，更加熟悉审核财务报表、办理资产抵押的贷款模式。更有甚者，很多小额贷款公司之所以聘请他们作为企业高管，就是看中其手中现有的客户资源和人脉网络，“三农”经济被忽略也就变得非常顺理成章了。
因此，从对当前试点工作的考察中，我们发现小额贷款公司由于兼具市场化运作的“商业性”与服务三农的“公益性”，且两者之间在客户开发与维护、内部管理控制、资源分配等方面均存在一定的冲突，致使经营主体定位尴尬。
（二）可持续发展前景不明
对于众多民间资本而言，积极申办小额贷款公司的重要动力是有朝一日能转制成立村镇银行，从而拥有正规的金融牌照、并可从事吸收存款等业务。按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》，小额贷款公司依法合规经营、没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，规范改造为村镇银行。但是2009年6月9日银监会的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》却使众多小额贷款公司的这一期盼基本落空。该暂行规定在第25条中提出：“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。
这就意味着小额贷款公司如果想转制成为村镇银行，就必须拱手让出控股权或全部股权，这是小额贷款公司的投资人所难以接受的。此外，一旦小额贷款公司并入银行并按银行的标准流程运作，其现有的快速、灵活优势也将丧失，试点工作的作用和意义势必也将大打折扣。因此，在转制成为村镇银行的诱惑和银监会对村镇银行大股东的限制之间，小额贷款公司的出资人对把企业做大、做强的可持续发展信心不足，大多持观望态度。
对小额贷款公司差别化定位与发展路径的建议
从上述对我国目前小额贷款公司的试点情况来看，主要瓶颈在于经营主体的定位模糊、发展前景不明。为此，本文的建议是：在小额贷款公司中区分“商业性”和“公益性”的差别化定位，设计并鼓励不同定位的小额贷款公司走不同的发展路径，只有定位清晰，小额贷款公司才能各司其职，实现健康、持续的发展。
（一）对“公益性”小额贷款机构的发展建议
改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但是也存在着很多问题：地区发展不平衡，城乡差距、贫富差距越来越大。深化农村金融体制改革，建立起能够真正“扶贫”和“支农”的“公益性”贷款机构显得刻不容缓，而“商业性”贷款公司因为受到逐利的定位限制，难以改变这一现状。
在国际上小额信贷扶贫已有很多比较成功的经验和相对成熟的模式（尤努斯，2006；韩学红，2006；徐忠，2006；吴晓灵、焦瑾璞等，2011）。其中，由2006年诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国的尤努斯博士于1983年创立的格莱珉银行（Grameen Bank，GB）是业内先驱，在小额贷款公司的贷款对象、放贷评估、运作模式、与政府的关系等方面提供了一个成功案例，其经验对我国“公益性”小额贷款公司的发展具有参考价值。比照目前我国小额贷款试点工作的实践和国际成功案例的相关经验，本文认为在进行“公益性”贷款机构的制度设计时，应特别关注以下几个方面。首先，贷款对象应严格限定为农村贫困群体。为此，各地有必要根据当地的实际情况订立标准，界定“农村”和“贫困人口”，确定“公益性”贷款机构帮扶和贷款的对象。相应地，“公益性”贷款机构的选址也不应集中在经济发达、金融机构密集的区域，而应在农村、在贫困落后地区。其次，贷款评估应突破传统，解除抵押，建立农民互助组织。我国小额贷款公司在试点过程中已出现“农户联保”的贷款模式，即由几个农户组成“联保小组”，再由小额贷款公司根据联保小组成员的申请分次发放贷款，联保小组成员之间互负连带保证和还款责任。但我国的“联保模式”仅止步于此，没有形成类似于孟加拉GB模式中的小组和中心等组织，更没有严格的中心会议制度，因而缺乏对小组成员进行培训、帮助以及监督还款等功能。再次，在公益性小额贷款公司的运作模式中应逐步允许存贷并举。从国际小额信贷的经验来看，对于没有储蓄观念的贫困人群来说，要求他们定期、少量储蓄，不仅能帮助贷款机构扩大本金来源、拓展扶贫范围，也是贷款担保的一种方式，更是帮助贫困人群了解储蓄和资本积累方式的手段。例如，格莱珉银行在实践中要求借款者每周向项目存款1元钱，而在发放贷款时农户则需把5%的贷款作为基金扣留（尤努斯，2006）。因为贫困的原因有时并不仅在于没有收入，而在于有少数收入时不善管理。存贷并举能帮助受助人群树立理财观念，是“公益性”贷款机构帮贫助困的一种有效手段。最后，对于“公益性”贷款机构来说，在起步和发展阶段离不开政府的扶持。仍以格莱珉银行为例，其从政府获得的便利条件包括：资金支持（以4%-5%的利息获得政府贷款，累计超过50亿达卡）、法律支持（被允许以非政府组织的形式从事金融活动，并且贷款利率逐步放开）、税收优惠（享受免税的优惠政策）等。对于我国来说，公益性小额信贷事业刚刚起步，很多方面都仍需各级政府继续提供一定的支持和扶助。
（二）对“商业性”小额贷款公司“分步走”发展路径的建议
在目前的试点工作中，我国的小额贷款公司是完全市场化运作的独立商业主体，其资金多来源于各地的骨干民营企业，其贷款的实际投向也多是用于发放中小企业的“商业性”贷款。而从各地试点情况的反馈结果来看，小额贷款公司运营良好，贷款回收率很高（于佳、张韬，2009；徐坚、张文杰，2011），这些实践为“商业性”贷款公司的推行奠定了良好的基础。
与目前对小额贷款公司一步改制成为村镇银行或是社区银行的发展路径设计相比，采用“小额贷款公司（放贷人）-接受存款公司-有限牌照银行-持牌银行”的“分步走”发展路径更为稳健、合理。以下我们对“接受存款公司”和“有限牌照银行”这两个中间步骤加以说明。首先，放贷人经过若干时间经营，在资本金充足和风险管控系统不断完善的情况下，可以从中挑选优质企业，允许其开展存款业务，改造成接受存款公司。这样，一方面能使小额贷款公司的灵活性得以保留，另一方面对于接受存款公司，可在单笔存款金额、存款期限等方面设定门槛，在吸收存款总量等方面予以限制，使接受存款公司的经营风险降低，并对经营中出现问题时可能带来的负面社会影响也有所限制。随后，监管部门可以对“接受存款公司”进行审批，将部分经过长期考验、优质成熟的“接受存款公司”升级成为“有限牌照”的社区银行。上述“分步走”发展路径中，小额贷款公司在向商业银行的转变升级中业务范围逐步放开，监管程度环环相扣、更为严格，比直接组建一批民营银行的风险更小、可行性更强。
在本文中，我们对小额贷款公司的试点工作现状进行了分析。这一试点工作是我国金融体制改革的一个重要突破，具有十分深远和积极的意义。虽然试点过程中存在一些偏差，但为进一步的改革提供了基础。从试点工作中，我们看到：市场中存在广泛的融资需求，民间资本需要充分的释放空间。随着经济环境的进一步完善和金融市场的进一步开放，小额贷款公司有必要采用差别化的定位和发展路径，从而在完善我国金融体系，繁荣市场经济以及促进社会主义新农村建设等方面发挥更为积极的作用。
参考文献：
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7.徐坚，张文杰.促进小额贷款公司发展的对策研究-以杭州市余杭区为例[J].新金融，2011（3）