城镇化关键:农民工市民化
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城镇化是我国最大内需潜力所在。转变经济发展方式，推进经济结构战略性调整，必须把推进城镇化作为重点。吸纳农业转移人口在城镇落户，转变为市民，是城镇化的重要任务。深入贯彻落实党的十精神，从根本上解决农民工问题，必须深化户籍制度改革，创新社会管理体制，以提高农民工就业技能、保障农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心，以吸纳农民工进城落户为方向，有序推进农业转移人口市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。
推进农民工市民化的现实基础和重大意义
（一）农民工市民化的现实的基础
第一，农民工流动的家庭化趋势明显，在流入地有居住长期化的趋势。国家统计局公布的2011年的数据显示，举家外出的农民工有3279万人，占农民工总数的20.8%。国务院发展研究中心课题组对全国20多个城市的调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年，其中40.7%的人在当前城市5年以上，18.0.%的人为10年以上。
第二，新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。调查表明，新生代农民工中，80%以上的人没有从事过农业生产，他们的生活方式已和城镇相融合，回乡务农和定居的可能性不大。我们对分布在全国20多个城市6232位农民工的调查显示，愿意在各类城镇定居的农民工高达91.2%，愿意回农村定居的农民工只占8.8%。年龄越小的农民工，越不愿意回到农村。只有7.7%的新生代农民工愿意回农村定居。这一选择意味着以新生代为主的农民工留在城镇已成为政策必须面对的紧迫事实。
（二）推进农民工市民化的重大现实意义
第一，这是从根本上解决好“三农”问题的需要。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。
第二，这是推进城镇化健康发展的需要。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。
第三，这是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要。目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。
第四，这是加快产业结构优化升级的需要。农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。
第五，这是促进社会和谐发展的需要。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。
农民工市民化的基本目标和实现路径
（一）农民工市民化的基本目标
一是总量平稳递减。把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业，使流动人口规模逐步递减。
二是流向合理有序。引导人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口，支持宜农、宜林、宜牧地区吸引青壮年人口开展规模化经营，促进人口、经济与资源环境协调布局。
三是服务可及均等。推进城乡基本公共服务制度衔接，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距，最终在进城与留乡、流动与定居的人群之间实现基本公共服务均等化。
四是社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，切实维护农业转移人口承包地、宅基地等合法权益，加快消除流动人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进社会融合。
（二）农民工市民化的实现路径
一是落户转市民沉淀一批。以户籍制度改革为突破把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，扎实提高城镇化质量。合理设置落户条件，尽快把有落户意愿和能力的流动人口在各类城市特别是中小城市和小城镇沉淀下来，使流动人口总量平稳减少，逐步终结农民工现象。
二是常住均服务稳定一批。以加快基本公共服务均等化为核心消除差别待遇，推动流动人口共享发展成果。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，根据权利和义务对等原则，梯度赋权，逐步使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。
三是就近促转移消化一批。以实施区域总体发展战略为关键推动流动人口就地就近转移就业和居住，合理人口空间分布。通过加快产业结构调整和实施主体功能区战略，特别是大力发展县域经济和加强农产品主产区建设，就近消化一批农村剩余劳动力，减少人口大规模、跨地区流动，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。
四是留乡建新业吸附一批。以建设社会主义新农村为重点推动城乡统筹发展，培养新型农民。进一步加大公共资源向农村倾斜力度，逐步缩小城乡和地区差距，改善农村生产生活条件，大力支持流动人口返乡就业和创业，培养新型农民，合理减少人口流出规模。让留乡人口安居乐业，避免农村凋敝，促进“三化”同步发展。
上世纪80年代，我国农民工政策的基调是消除农民离土的限制，90年代以后的政策基调是消除农民离乡的限制。今后的政策基调应当是消除农民工在城镇定居的限制，推进农业转移人口市民化。今后一、二十年，农民工市民化将进入关键时期。
第一，推进市民化，必须以增加农民就业为前提。在这方面，一些发展中国家的教训值得汲取。我国农村实现农村人口向城市永久性迁移，是一个长期的、渐进的过程，必须以增加就业为前提，如果盲目增加城市人口，就会导致过度城市化，直接导致城市化进程中的贫困化。农村富余劳动力存量依然庞大，主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下劳动力为主，转移难度进一步加大。当前，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降。资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高，影响农民工需求增长。国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。我国城乡就业的难点主要在农村。要坚持就业优先战略，建立统一规范灵活的人力资源市场，完善公共就业服务体系。为农民工创造平等就业机会，提高就业质量。加快建立覆盖全国的公共就业服务信息网络，实现农民工在就业、创业和失业三个方面与城市居民同等待遇。加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，将农村义务教育扩大到中等职业学校，健全农民工职业教育和技能培训体系，提高技术熟练型农民工的比重。
第二，推进市民化，必须依法维护好农民工劳动权益。提高农民工劳动合同签订率和履行质量。以规模以上企业农民工为重点，推广标准合同文本；以劳动密集型小微企业中流动性大的农民工为重点，推广简易劳动合同示范文本；引导家庭与自行雇用的非员工制家政服务员签订雇用协议。整合劳动用工备案和就业失业登记、社保登记，实现对企业用工的动态化管理。大力推行集体合同制度，继续实施“彩虹计划”，努力扩大集体合同覆盖范围。规范劳务派遣行为，实现同企业同待遇。实现农民工劳动合同签订“十二五”期间广覆盖、“十三五”期间全覆盖。以加大工资清欠力度和建立工资合理增长机制为重点，保障农民工工资按时足额支付和正常增长。在建筑等施工企业推行工资支付保证金制度，在拖欠农民工工资多发的市县建立应急周转金制度，完善并落实工程总承包企业清偿欠薪负责制度、行政司法联动打击欠薪逃匿制度和地方政府负总责制度；强化农民工工资支付监控；落实刑法修正案关于拒不支付劳动报酬罪的有关规定，对恶意拖欠农民工工资的行为追究刑事责任，“十二五”期间实现农民工工资基本无拖欠。建立国家企业薪酬调查制度，稳步上调最低工资，完善工资指导线、人力资源市场工资指导价位制度，扩大工资集体协商覆盖范围，以行业性、地域性集体协商为重点，建立农民工工资正常增长机制，使农民工工资增长幅度高于企业职工平均工资增长幅度和社会平均工资增长幅度。
第三，推进市民化，必须加快实现城镇基本公共服务对农民工群体的全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工，要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。
1.以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利。输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农民工随迁子女学前三年教育；全面实行农民工随迁子女基本在输入地、基本在全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，城镇公办中小学要全部对农民工随迁子女开放，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；全面实行农民工随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。
据第六次人口普查，2010年，我国共有2.2亿流动人口。其中0-5岁学龄前儿童898.5万人，占4.1%，6-14岁义务教育段儿童1675.4万人，占7.6%，15-17岁高中年龄段人口1289.9万人，占5.9%（其中已务工经商的占15%，约193.5万人）。学龄前和高等教育前学龄随迁子女合计3683.8万人，占流动人口的17.6%。目前，解决流动人口子女接受义务教育 “两为主”政策基本得到落实。从教育需求来看，大量在城市接受完义务教育的农民工随迁子女，希望在当地接受高中阶段教育。而其中的重点和难点是从小生在城市，并在城市接受了完整义务教育的农民工随迁子女，他们要回到原籍去接受高中阶段教育存在诸多困难。但高考实行户籍所在地报名制度，学生和家长考虑到高考政策而选择回流出地省份就读。在务工地能够就地参加义务教育段后升学考试，已成为流动人口最为期望解决的公共服务之一。据中国教科院政策研究中心调查， 77.8%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读高中，11.1%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读职业学校。多数农民工现实地把融入城市的希望寄托在子女身上，尽快实现随迁子女在务工地参加中高考，提供代际流动的上升渠道，是促进社会融合和稳定流动人口的重大举措。
近日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，标志着我国流动人口随迁子女教育政策保障体系基本形成，对完善流动人口服务管理政策、加快基本公共服务均等化并进而推动城镇化健康发展具有重大意义。做好《意见》的落实工作，必须加强政策协调，统筹好各方权益，确保当地社会秩序稳定、确保高考有序进行，并使得该项政策的落实与引导流动人口合理分布的总体目标协调一致起来。
由于高中段教育属非义务教育，经费投入主要来自地方财政，在投入体制不变的情况下，地方政府扩大生源和放开中高考的积极性不大，表现出 “不得不做，不可多做”的复杂心态。取消高考户籍限制面临的最大挑战是，可能带来经济发达地区以农民工为主体的流动人口的大规模聚集和向西部及基础教育相对薄弱地区有组织的高考移民，甚至造成全国范围内人口的无序流动。从调查的情况看，一些人口集中流入的省市现有的教育资源已难以承载不断扩大的以农民工为主体的流动人口子女的就学需求。如果简单取消中考和高考的户籍限制，可能带来的后续人口压力和不断增长的心理预期将使城市资源更加难以承受。调整完善中考高考报考政策，必须考虑到各省市以农民工为主体的流动人口情况的巨大差异，以省级人民政府统筹调控为主，鼓励流动人口高度集中的地区先行先试。
从政策路线图来看，应按照“先省内后省外，先中小城市后特大城市，先职业后普通，先中考后高考”的原则逐步放开。先放开省内流动人口随迁子女就地参加中考和高考，后放开外省市流动人口随迁子女。先放开流动人口压力较小的中小城市，后放开压力较大的特大城市。先放开中职和高职对流动人口随迁子女招生，后放开普通高中和高校。先放开中考，后放开高考。先放开长期在当地就学的随迁子女，特别是在城市接受了完整义务教育的随迁子女，后放开连续学习时限短的随迁子女。
2.以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务。加强农民工聚居地环境卫生和疾病预防控制工作力度。依法保障农民工职业健康权益，建立职业病防治专项基金，实施农民工职业病防治行动计划，落实用人单位的主体责任，从源头上预防控制职业病危害。将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目。加强基层计划生育网络建设，健全实有人口信息化管理体系，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，完善流动人口计划生育服务管理全国“一盘棋”机制，推进农民工计划生育基本公共服务均等化。
3.以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大农民工社会保障覆盖面。建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农民工工资收入低的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施。完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法。完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇。整合经办管理资源，提高对农民工的社保服务水平。扩大农民工参保覆盖面，力争到“十二五”期末实现社会保险对农民工群体的广覆盖，“十三五”期末实现全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。
4.以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件。将农民工住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并将在城镇稳定就业的农民工纳入公共租赁住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障性住房建设运营，引导农民工集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，保障缴存住房公积金农民工提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购合适的商品房和居住集体宿舍等多种方式解决住房问题，并逐步将居住陋屋（地下室、棚户区、工棚等）的农民工迁至宜居房屋居住。
第四，推进市民化，必须加快推进户籍管理制度改革。尽快实行流动人口居住证制度，使农民工及其随迁亲属在务工经商地依法进行居住登记、并享受规定的各项基本公共服务。把农民工信息纳入统一的流动人口信息综合数据库和共享平台。积极稳妥推进户籍管理制度改革，放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。
第五，推进市民化，必须依法保障农民工土地权益。我们对6000多位农民工的调查表明，他们绝大多数不愿以置换的方式（土地换户口）来获取城镇居民身份。首先，83.6%的农民工在进城定居后希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕种，27.2%的人希望有偿流转，10.4%的人希望以入股分红的方式处置承包地，只有8.2%的人表示愿意以土地换户口。其次，66.7%的人愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产。33.3%的人希望能够拥有不同方式的自主处置权，其中12.3%的人希望能有偿转让，11.4%的人希望能置换城里的住房，4.8%的人希望给城镇户口，有偿放弃，还有4.8%的人希望以其他方式处置。在城镇化进程中，农民的土地不仅具备保障功能，表现出日益增值的财产功能。农民工的土地财产权意识日益强化，要求对土地具有更大的处置权。推进农民工市民化过程中土地政策的出台，必须建立在充分尊重农民自主选择的基础上。不得强制收回在城镇落户的农民工宅基地和承包地。要健全土地承包经营权登记制度，建立统一的农民不动产登记制度，制定农村宅基地流转管理办法，积极推进农村集体经济组织产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地（林地、草地）和宅基地的流转或退出机制。
第六，推进市民化，加快建立保障公共服务均等化的财政体制。推进农民工平等享受公共服务，必须划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。主要是通过增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制订和制度建设相结合，最终实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。从中央财政讲，要围绕推进基本公共服务均等化进程，进一步加大对地方的一般性转移支付，尤其是财力性转移支付。中央对地方的一般性转移支付，要考虑地方外来人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。
（作者为国务院发展研究中心副主任）