我国行政体制改革的新途径
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【摘 要】自建国以来，我国经历了数次行政体制改革，但1998年之前的改革都基本上陷入了机构“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环。“行政三分制”作为一项创新的行政管理方式，优化了行政决策制度；坚持人权和效率的统一，保障执行的专业、高效；改革监督模式，保障监督有力、到位。因此，“行政三分制”必将成为我国行政体制改革的新途径。
【关键词】行政体制改革；行政三分制；新途径
当前，随着新一轮的政府机构改革的展开，从中央到地方逐渐尝试以“大部制”为主题进行改革。早在2001年，深圳便以“行政三分制”为主题进行行政体制改革，但又由于种种原因曾一度终止。2009年，中央再次批准深圳推行“行政三分制”，媒体称“深圳重启行政三分的行政体制改革，再次成为中国政治体制改革进入深水区的排头兵”。行政三分制重新吸引了学术界的关注，这也意味着“行政三分制”将再现历史舞台，借“大部制”的改革之风顺利开展下去。
一、行政三分制的定义、内容及理论基础
（1）行政三分制的定义。“行政三分制”是由中央机构编制委员会办公室提出，深圳市政府试行的政府改革模式，通常理解为行政决策、行政执行和行政监督三者适度分开。后来深圳大学马敬仁教授将其概括为“行政三分”。马敬仁教授认为，“行政三分制”是“行政系统内部三种职能的相对分离”，形成决策、执行、监督三部分，目的是在三者中形成相互制约、相互协调的运行机制。事实上是以大行业和大系统的方式将政府事物细化并进行分类来建立决策部门。这种制度把政府决策与政府执行相分离，提高政府的决策能力，扩大了决策的民主性和科学性，有效改善政府内部办事效率低下的状况，增强了执行的公开性和透明度，同时可以使整个权力运行过程形成一定程度的相互监督，实现权利、义务和责任的高度统一。（2）行政三分制的内容。行政三分制是将行政管理职能分为决策、执行和监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。“行政三分制”改革是在对行政权进行事物分析、职能分析的基础之上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，执行局只是单一的执行，执行权和审批权在执行局，执行局专职司法，依法照章办事，不承担决策事务；决策权在决策局，决策局负责制定和调整政策，不参与执行活动；监督局属于相对独立的、按部外制方式设置的机构，由审计和监察部门构成监督局，监督局直属市长管辖，监督局负责对决策和执行进行监督，保障决策科学合理的制定以及依法有效的执行。决策部门和执行部门之间的关系用绩效合同来规定和约束，执行部门按照法规、政策、章程来贯彻实施，履行其绩效合同，实现其责任、目标和任务，从而形成纵向的制约关系。（3）行政三分制的理论基础。“行政三分制”的理论基础是行政自制理论。行政自制是行政主体自发的约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制，其首要的功能指向在于弥补以单纯的他制为手段的制约模式的诸多不足，完善行政权的控制机制。它是建立在反思传统行政控权与监督模式基础之上，是对政府的自我控制能力的重新体认。行政自制强调行政主体的自我克制与反省，在实践中则提倡分权与制约。反观“行政三分制”，其目的则是通过行政系统内部的分权和制约来对行政权进行自我控制，它符合行政自制的本质特征和价值取向，同时又有利于预防和遏止行政权在行使过程中出现的盲目与专断的现象，是行政自制理论实现的重要机制。
二、行政三分制的现实意义
行政体制是国家体制的重要组成部分。随着改革开放的不断深入，我国的行政体制改革进程不断加快和深化，并取得了显著的成效，为我国经济社会又好又快发展提供了强大的体制保障。党的十六大报告中把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来，十七大中又提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行的新思路，尝试借鉴西方公共管理活动的成功经验，试图用“行政三分”再造政府。“行政三分制”就是借鉴国外行政体制改革，并在其基础上结合我国具体国情来推行的行政体制改革模式，对我国行政体制改革有重大的现实意义。
1．实行“行政三分制”有利于使决策民主化、科学化，执行更加公开和透明，提高行政效率。行政三分制将决策、执行、监督三者相对分离，实际上是对决策权的分散，但是相对集中了执行权，强化了监督权。这样有助于政府集中精力通过民意调查、听证会、专家咨询等方式广泛听取民声，征求民意，采纳民智，在充分论证的基础之上形成多个决策方案来供决策者决策，从而保证了决策的民主化和科学化；执行由执行部门专门负责，只负责执行，这样就可以提高行政效率；而监督部门则负责对整个政策的制定和实施以及实施后的效果进行监督，从另一个方面提高了行政的效率。三者有机配合，使政府由过去的“决策快、执行慢”向“决策慢、执行快”转变。
2．实行“行政三分制”有利于促进中国政府的转型，为政府更好的提供公共服务来搭建平台。我国目前的行政体制是以职能分工为标准的部门行政体制，各政府部门集决策、执行、监督权力于一身，自定规章，自行执行，自我监督，缺乏对权力的有效制衡和监督，是腐败问题滋生的温床。“行政三分制”决不仅是简单的把决策、执行、监督三者相对分离，而更主要的是为政府更好的提供公共服务来搭建平台。行政三分制下的决策部门、执行部门和监督部门相互协调与配合，各司其职，进一步转变了政府职能，强化政府的服务意识，使政府由全能型政府向限权型政府转变，管理行政向服务行政过渡。同时大力构建非政府组织和中介服务组织，将政府的部分职能让渡给社会，使市场机制充分发挥作用，保证资源得到充分和高效的利用。
3．实行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理职能的重新定位，明确定位主体角色和各部门职责。“行政三分制”是把决策、执行和监督相对分离，改变了过去原有的权力高度集中的模式，打破了传统行政体制中“拍脑袋决策”、“万能首长”等错误行为，保证权力更加民主化、法制化和科学化，增强政府的公信力和权威性。同时使三个部门各司其职，各负其责，合理界定部门职能，避免了政府在行政活动中既是“运动员”又是“裁判员”的错误定位，也有利于各行政部门及相关工作人员树立一种自律、自省、自察、自控的良好氛围。
4．实行“行政三分制”有利于重新构建分权和权力制约机制来防范权力异化，有效遏制腐败问题，促进政府廉洁。我国政府目前采用的仍是集决策、执行、监督于一体的模式，这种模式缺乏自我监督和约束，造成了事实上的“权力垄断”。“行政三分制”从提高权力效用出发，使三个部门实现相互协调、相互制约和相互监督，防止权力异化，杜绝部门利益、地方利益。监督部门将单独行使监督权，这也在一定程度上有效的遏制了腐败现象的滋生，约束了权力的滥用，最终使政府行为更加规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
三、践行行政三分制时的内外部制约因素
（1）行政三分制实行的内部制约因素。行政三分制在实行时存在以下几个方面的局限性。第一，体制设计的缺陷。行政三分制没有彻底解决决策与执行是何种形式的分离的问题，是政府各个相关职能部门的分离，还是政府在整体上进行拆分？政府相关职能部门的分离会造成政府部门数量增加，人员冗余，相关责任区分不够明显，内部关系协调困难，同时还会增加协调成本和财政负担；而如果是政府整体拆分，则势必会与现行法律法规相违背。第二，权责关系的模糊。行政三分制实行的目的是为了分清行政事务的管理权限问题，但关于相关的权责问题却界定的相对模糊。通过部门制定的绩效合同并不能真正的明确决策部门和执行部门之间的责任关系，也无法使决策部门和执行部门在政策执行后归纳总结本部门的功过是非。第三，监督机制的有限。行政三分制对权力的监督和制约作用是相对有限的。我国“行政三分制”中的监督机构并不同于香港等地的监督机构，因为这些国家或地区的监督机构享有法权。而我国行政三分制中的监督机构并不是独立于行政系统之外的部门，而是凭借行政部门的行政授权去实现其监督职能的，这是对行政权力负责而不是对法律负责。同时，由于它是一种内部监督机制，因此很容易受到行政权力的制约和影响，在很大程度上影响了行政监督的有效性和权威性，在某些情况下造成政策的实际执行结果与预期目标相偏离的状况。（2）行政三分制实行的外部制约因素。除了行政三分制自身的局限性外，还存在一些外部制约因素。第一，我国推行“行政三分制”，最大的困难就是缺乏一个良好的制度环境。我国法律法规已经对机构的设置、职权的划分做出了明确的规定，受到法律的保障。如果进行改革，势必会打破这种状态来实现组织结构的重新构建和职能的重新分配，与现行的宪法、法律相违背。我国处于社会转型时期，各种制度在不断建立和完善之中，实施“行政三分制”还需要成熟的市场经济和发达的社会中介组织的存在，因此改革所面临的环境更加复杂。第二，我国现行的行政体制的制约。我国现在许多政府部门集决策权、执行权和监督权于一身，中央与地方，地方政府之间以及政府内部部门之间都存在千丝万缕的联系，形成一个“利益共同体”，当这个共同体的权益受到侵害或威胁时，其内部成员会自发组织起来共同抵抗外部新势力的“入侵”，致使改革无法继续实施。第三，我国目前的政治体制的制约。我国民主的制度平台尚未建立，这必然使得行政三分制仍要统一在党的领导之下，造成党与政府、政府与人大以及党与人大之间的关系紧张。
四、总结
目前我国正在进行大部制改革，地方政府正在积极探索各种模式，其中“行政三分制”最为引人注目，必将是我国行政管理体制改革的新路径。如果要实施“行政三分制”，则必须要正确处理好“决策、执行、监督”三者的关系，把决策与执行适度分离，把监督权独立出来，对决策和执行进行有效监督，最终在三者相对分离的基础上，达到相辅相成、相互协调、相互制约的状态。因此，我们要把握住“大部制”改革这一契机，积极推动行政三分制改革，使之引领我国政府部门开创新的局面，为构建社会主义和谐社会搭建新的平台，创建具有中国特色的公共服务型政府。
参 考 文 献
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