扫清市场化的最后障碍

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众所周知，随着经济的发展和城镇化步伐的加快，我国保护耕地与建设用地需求之间的矛盾日益突出，土地资源匮乏已然成为制约我国经济发展的主要瓶颈。然而稍加审视就会发现，国有建设用地利用中土地闲置粗放、低效利用等现象仍然严重，且多为市场机制尚未发生作用、作用不充分或者政府实施过度干预的地类，诸如：政府机关与社会团体用地、科教文卫等事业单位用地、城市公共设施用地、水电能源与交通等基础设施用地(以下简称四类建没用地)以及―些高新技术企业用地。

依照现行规定，这些用地绝大部分属于划拨供地范畴，亦有部分属于地方政府实施产业优惠供地的对象。在这些以行政划拨或政策性低价供给的国有建设用地中，相当一部分被闲置或低效利用。其中一些已然自行转变用途后入市经营，成为部分群体寻租、牟利的公开途径。高校卖地还债、行政机关用地建商住楼等均属这种状况。这不仅有悖市场经济的基本准则，也进一步加剧了我国现阶段的土地供求矛盾，使耕地保护与国家粮食安全压力增大。

本人认为，解决上述问题的关键，在于能否处理好政府与市场的关系，能否尽快完善国有建设用地的有偿使用政策，尽早构建起节约、集约用地的长效机制。

国家政策：清晰的演进趋势

其实，对于上述问题中央政府早已有所关注，解决问题的思路和政策演进趋势是清晰的。这些政策主要包括：

严格控制划拔用地范围，推进土地资源的市场化配置。2004年，国发28号文件第十七条提出，要“推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地”。“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。”

尽快理顺土地资源价格，研究促进城市建设和交通基础设施建设集约利用土地的政策措施。2005~6月，国务院在《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发[2005]21号)中提出，要“理顺资源性产品价格。加快资源性产品价格的市场化改革进程，逐步建立能够体现资源稀缺程度的价格形成机制”，　“运用价格机制调控土地，提高土地使用效率”。同时进一步明确，要“研究提出节约集约用地的政策措施。重点研究提出城市建设节约利用和集约利用土地的政策措施，以及交通基础设施建设集约利用土地的意见。”

加快形成现代市场体系，完善反映市场和资源状况的价格形成机制。2006年8月，国务院印发《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)提出了一系列旨在提高土地取得和保有成本的措施，希望能够借以抑制各方扩张用地的经济利益驱动；继而，2007年10月党的十七大报告进一步强调，要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。

充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，积极推进四类建设用地的有偿使用。2008年1月，国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》(国发(2008]3号)，不仅进一步强调“要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制”，同时明确规定“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。”

这表明，中央政府在加速完善相关规制、强化用途管制、严格用地标准的同时，也在着力推进土地供给的市场化改革，让市场定价成为土地供给中的普适性规则，进而在更大范围内实现土地利用的按质论价、市场交易、择优配置与高效利用。其中，推进四类建设用地的土地配置模式转换，是近期国有建设用地供应方式改革的重点。

四类建设用地市场化改革：意义不亚于工业用地招拍挂

推进四类建设用地资源的市场化配置，是现阶段促进国有建设用地节约集约利用的必由路径。实施此项改革的意义似不亚于对工业用地实行招拍挂以及统一公布工业用地的出让最低价标准。

抑制对新增建设用地的过度需求，促进节约集约用地。就全国看，四类建设用地无论存量还是增量，在建设用地中都占有相当的比重，并且也是建设占用耕地的主要致因。现以其中所占比例最大的交通、水利等基础设施用地为例，根据国土资源公报中披露的相关数据，2008年全国这两类设施用地共计613.33万公顷，占全国建设用地(包括国有和集体建设用地)总量的18.6％；而在此前的五年间，两类设施建设年均新增用地6.04万公顷，占同期全国新增建设用地总量的23.7％。这其中，交通设施用地无论增幅亦或增量都远高于水利设施用地。而在各类交通设施用地中，近些年增量所占比例最高的是公路用地，据统计年均占比超过80％。

不仅如此。交通与水利基础设施建设还是占用耕地的重点大户。据调查，1997年～2005年的8年间，两类建设占用的耕地数量约为同期“建设占用耕地总量的25％。其中交通建设占用耕地为其用地总量的60％成为各类基础设施建设中占用耕地的主要类别”。此外据公开资料预计，全国土地利用总体规划2006年～2020年期间，各项基础设施用地的需求总量将超过300万公顷。其中，仅公路用地需求就达200万公顷以上，铁路用地预计超过20万公顷，与1997年～2004年期间相比，这两类用地的年均增速都将有大幅度提高。

再以北京市为例，该市2007年～2010年的土地供应总量计划为2.42万公顷，其中基础设施用地占44.2％，科技、教育、文化、卫生、体育和行政办公用地占5.8％，两者合计为50％，远超过工业用地所占比重。如果说北京是一国之都，加之又是2008年奥运会的主办城市，具有较大的特殊性，那么观察其他一些城市，亦会发现四类建设用地所占比例同样不小，并且有些数据很能说明问题。经分类整理后的统计数据显示，城市中公共设施、道路广场及市政公用设施用地占城市用地总量的比例，尽管在不同地区、不同规模的城市间存有较明显的差异，但比重偏大确是同向的。总的趋向是：中、西部地区高于东部地区；中、小城市高于大或特大城市。

以往在四类建设用地中，高报低用、闲置浪费严重是不争的事实。近期，为应对经济危机，四类建设用地所对应的需求大部分成为我国启动内需的重点，随着4万亿救市资金的陆续投入，对四类建设用地的需求也将快速增加。如果适时转换四类建设用地的配置模式，将有助于抑制相关用途对新增建设用地的过度需求，从而可望获得显著的节地效果。

改革国有建设用地二元供给体制，形成统一市场体系。随着经济体制改革的不断深入，部分公共

服务设施和基础设施所提供的产品已然实行计价付费，不再属于纯公共物品的范畴，提供此类产品的用地机构也大多转换身份，其中部分已经成为投资主体多元化的、以营利为目的的上市公司。如若对此类用地仍然采用非市场的行政划拨方式，意味着政府仍将继续为此类项目投资主体提供实物性的财政补贴，这既是对财政收入的不当使用，也对其他投资主体显失公平。如果在四类建设用地供给中引入市场定价机制，将有助于改进国有建设用地供给的二元体制，进而推动统一市场体系的形成。

理顺土地资产的产权及区位价格，实现资源合理配置。对四类建设用地实施增量有偿，进而实现土地增量供给的市场合一，有助于促进理顺土地资产的产权价格及区位价格。促使既往以划拨方式取得且处于低效甚至闲置状态的四类建设用地，通过合法的方式进行再配置，实现土地资源在不同用途间的适时、适量转换。进一步促进土地资源的合理配置。

保障农民与被拆迁方的合法权益，缓解征收拆迁矛盾。既往一些四类建设用地的单位以公共服务或公益性利用为理由，一方面以国家划拨方式取得相应的国有建设用地，免交土地出让金并减免部分税收，另一方面对所涉及的土地征收与拆迁安置补偿等实行非足额补偿，从部分地区政府下发的相关文件看，此类用地发放的补偿款通常只相当于正常补偿款的30％～50％，有的甚至更低，严重损害了被征地拆迁一方的经济利益，从而引发大量的征收拆迁纠纷和持续不断的社会矛盾。如果改为采用市场或准市场方式计量四类建设用地价格，将有助于缓解土地征收拆迁矛盾，保障农民及城镇被拆迁方的合法权益。

有待研究解决的问题

既往经验已然证明，对于事关利益驱动所引致的经济问题，仅靠行政管制或道德说教难以从根本上解决问题。如若对增量占比如此之高的用地类别缺乏有效的约束机制，那么土地资源匮乏、制约我国经济可持续发展的矛盾将日益加深。为此，尽快建立起与之相适应的价格调节机制，以有效约束四类建设用地的过度扩张，应是可期待的改革思路。为此，需要重点探讨解决以下几个问题：

第一，如何认知与把握有偿使用的计价功能与市场价格机制作用间的异同?对四类建设用地实施有偿使用，是否意味市场机制配置土地资源的作用在此方面已然生效?

第二，如何对第四类建设用地启用市场价格机制?是先从增量起步，采取分步渐进的模式，还是增量、存量同步进行，实现改革的一步到位?

第三，如何区分四类建设用地中的经营性与非经营性用地?对这样两种具有不同经济性质的用地。是采取相同还是有差异的计价标准和供给方式? 　 第四，能否通过用地成本市场化计量、实施预算监督下的费用有偿空转模式，借以硬化国家机关及各类非营利事业单位用地的经济约束?

第五，能否采用实转方式，将各类经营性基础设施和公共服务设施用地小步快进地推向市场，实现土地要素的市场化供给?

第六，在实施增量改革的同时，如何处置四类建设用地中的原有划拨用地问题?

显然，唯有解决好上述问题，方有可能加速形成与市场经济相契合的、具有普适性的、能够长效促进节约集约用地的土地市场运行机制。届时，节约集约用地就不再仅仅是一种抽象的社会理念，而将进一步内生为用地主体基于经济利益的主动选择与自我约束。而这，也正是我们所期盼的。