实施以社会救助为主的社会保障服务

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第一、我国社会保障服务要量力而行

有129227万人口的中国在2003年的GDP总量是116694亿人民币，折合欧元为11669亿欧元，人均GDP为903欧元。欧盟同年GDP总量接近9万亿欧元，人均为23400欧元。 根据世界银行的标准，我国已经进入了中等发达国家的行列，但实际上仅仅是刚刚踏进中下等水平的门槛。与欧盟15国相比，我国的人均GDP大约是其1/25。从经济与社会发展程度看，欧盟国家多数是发达的工业化国家，除了爱尔兰、意大利、希腊、葡萄牙、西班牙外，所有其他10个国家都已经进入第二个现代化发展阶段。到2001年时，那里从事农业的人口比例只有4%，从事制造业的人口比例是29%，从事服务业的人口比例已经高达67%；而我国从事农业的人口约49.8%，从事制造业的人口是23.5%，从事服务业的人口只有26.7%。到现在中国尚有7～8亿的农村人口，现代化的发展程度是完成了第一次现代化的70%左右。两相比较，我们没有理由不采取更加现实的社会保障服务策略。经济与社会发展阶段和水平决定了中国只能按照发展中国家的水平来提供相应的社会保障服务。制度应当规范，但水平应当节制，宣传不宜过头，要突出重点，兼顾大面，循序渐进，为良性循环打好基础。

第二、我国社会保障服务要以救援为主

在欧盟等发达国家的社会保障体系中，主要包括社会救助、社会保险、社会福利三部分内容。其中社会救助是对社会上生活困难人群的援助；社会保险是通过资金积累途径，实现对遇到工伤、疾病、年老、失业等风险者的基本生活保障；社会福利是对社会上的特殊群体给予的普遍和无差别的生活补贴。根据Esping-Andersen的归纳，可以看到世界上有三个比较成型的模式：第一个是社会福利模式，即将所有三部分社会保障内容当作普遍福利向全体公民提供；第二个是社会保险模式，即根据国家法律，国家向企业和职工个人统筹资金以支付各类保险所需；第三类是社会救援模式，即政府将主要责任置于对生活困难人群救助的社会保障制度，这个模式其实最适合不发达的国家。根据观察分析，北欧国家主要实施了第一种做法；大多数欧洲大陆国家实施的是以第二种模式为主、第三种模式为辅的做法；但最早奉行普世主义的英国，以及相当富有的美国则采取了以第三种模式为主、而以第二种模式为辅的做法。有的研究资料显示，本文没有分析过的澳大利亚和新西兰在第三种模式中走得最远。

作为一个发展中国家，中国政府最好的选择是，在2020年以前，实施以社会救助为主，以社会保险为副的社会保障制度。这是由我国经济水平和贫困人口比例决定的。我国的贫困人口由城镇居民贫困人口、农民工群体、农村贫困人口三部分组成。根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为21403万人；作为城市社会边缘群体的“农民工”及其家属的人数大约是4000万人；人均收入在625元以下需要解决温饱的人口为3000万，人均年收入在865元左右的低收入人口为6000万。将上述三个部分相加，中国社会目前的贫困人口总数至少有15000万人。这个现实说明，中国没有条件走第一个模式的道路；而建立以社会保险模式为主、社会救助为副的制度也不恰当。中国政府用于社会保障财政支出的落脚点只能是社会救援和扶贫。至于帮困的原则，（一）应当采用严格的贫困测定方法；（二）应当以维持最低生活需要为标准；（三）应当由政府设立类似扶贫院的方式实施救济，扶贫院外无救济；（四）是所有申请救济和领取救济的名单应当公开透明，以便于监督；（五）在扶贫当中政府要帮助受助者寻找脱贫出路，等等。

第三、我国社会保险应引导自助为主

上面提出我国社会保障的重点在于社会救助，主要是从政府公共财政支出立场来说的，这样做并不妨碍在社会保障政策框架中，引导社会性互助与自助保险事业的发展。我国社会保险主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育5个领域，可以说是一个全面的社会保险体系。但其中融资责任主体的确定，则是一个带有方向性的问题。如果说对于社会救助、社会保险、社会福利的侧重比例决定了三种不同社会保障模式的话，那么公助、互助、自助就是三种不同的融资责任方式。社会救助模式的融资是来自于国家一般性税收的公助；社会福利模式的融资是公助为主、互助为副；社会保险模式的融资是互助为主、自助为副，或者是以自助为主、互助为副。社会保险模式中主、副的变化主要决定于国家、企业（单位）、个人在融资责任中的比例。

目前我国社会保险模式的融资是互助为主、自助为副，政府和企业（单位）的融资责任居于主要地位，且采取现收现付方法。从实施情况看并不令人满意：政府和企业的成本太高，在职职工的交费与享受利益关联度不高，退休职工的社会保障权益也不能充分保证。因此，应该按照以自助为主、互助为副的原则来重新调整我国社会保险制度建设的方向。具体办法就是像新加坡那样建立以个人账户为主导的社会保险融资模式：1、每个就业人员都建立自己的社会保险账户，账户中的保险金只能用于退休、医疗、失业等个人保险需要。2、每个就业人员从一开始就由其所就业的单位和就业者本人按各自应承担的比例将保险金费用打入就业者个人保险账户，缴纳保险金具有强制性。3、新人新办法，即新就业人员，完全按照上述要求办。老人老办法，即国家应该通过变现国有资产等方式补齐对个人社会保险金的欠账，形成个人账户。4、每个人的社会保障账户随本人就业单位的变动而流动。5、适当保留现收现付办法以满足社会转型过程中的需求，并鼓励高收入人群购买额外的商业保险。但现收现付和商业保险都只能起辅的作用。

第四、我国社会保险金的管理应走向市场化

在初步建立了以个人账户为主的保险金的融资制度后，随之而来的一个问题是如何建立高效率的资金管理和运作机制。根据一些国家的做法，对养老保险金进行市场化管理，比如通过投资大型公共基础设施来获得稳定的回报和增值是一个可以考虑的方向。

在具体实行中，至少有如下环节不能缺少，以避免如安然公司的严重后果。1、由于涉及众多投保者保险金的安全和影响到社会稳定，政府对其设立必须实行严格的管制，建立保险基金管理公司准入制度，只有具备一定的条件，才能取得从事养老保险基金管理的资格。2、保险基金管理公司经营机制应建立在市场竞争、效益最大化的基础之上，只有通过市场竞争才能保证投资收益率最大化。3、将基金管理人置于基金所有人和监管机构的双重监督之下，是养老保险金安全、保值、增值的保障。国家应在《公司法》的基础上，进一步完善基金营运和监管的法律和制度，建立一套完整的基金管理公司监控机制。4、建立养老保险基金管理公司的退出机制，在不能满足基本经营条件或接近了警戒线时，公司应当退出经营，以确保个人保险金的安全。5、政府在保险金的市场管理模式中应建立承诺机制，比如承诺担保最低养老金、承诺担保投资收益率、承诺公司破产时对养老金的担保等。

（作者系国家行政学院教授）