煤矿产权改革渐成焦点

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目前，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革目前正全国8个煤炭主产区试点推进。试点区域将严格实行煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度。这标志着我国矿产权改革拉开序幕。

煤炭资源的产权界定不清，这是我国煤矿滥采滥挖、矿难频发的根本原因。煤炭采矿权改革是一场涉及产权分配的复杂利益调整，但在政府的强力推动下，煤矿采矿权改革还是打开层层坚冰，挺进实质操作阶段。

中国是世界第一产煤大国，而煤炭业常常是地方的经济支柱之一。我国法律规定，矿产等资源属国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，但各级政府负责矿藏勘探与开采的审批与监管。

目前，在山西省3800多个地方煤矿中，相当多的煤矿所有权、经营权和采矿权归属主体不明晰，而“三权合一”的煤矿更少，多数煤矿处于“三权分离”状态。中小煤矿的投资主体和所有权性质十分混乱：市、县、乡政府投资的，社会单位投资的，村集体投资的，乡村联营的，社会单位与乡村联营的，军办煤矿移交地方的，外地公司在山西投资办矿的等等。

这场矿权改革显然涉及到更大规模的存量资源，也更具象征意义。中小煤矿多年来层层转手，投资主体和经营主体不断变更，形成了十分复杂的产权关系。山西省社科院副院长董继斌等专家认为，这种局面带来三个相互关联的问题：首先是煤矿经营短期意识和粗放经营方式。由于煤矿投资者和经营者未必是所有者，产业政策又缺乏连续性，大部分经营者抱着“短期干、凑合干”的心理，不愿投资搞技改，生产方式原始落后。由此又衍生出后两个问题。

其二，煤炭资源浪费严重。小煤矿的资源回采率只能达到15%至30%，且弃瘦采肥，越层越界开采。

其三，重大安全生产事故频发。由于小煤矿安全投入严重欠账，工人不经过培训违规操作，这几年的重特大安全事故90%以上发生在中小煤矿。各地重大事故发生后，常常发生矿主逃逸、矿长坐牢、而对死难矿工进行善后由政府“买单”的尴尬事情。如何对小煤矿实行有效监管成为煤炭产区政府面临的一道棘手难题。

“三权合一”的关键点在于采矿权，只要确定采矿权向真正的投资人(不是证照上挂名的投资人)或实际经营者靠拢，主要是促成采矿权人与现有经营权人合一，就能逐步理顺煤矿的产权关系。解决这一问题的抓手就是，对现有的多、小、散、乱的矿井资源进行整合，全面推行资源有偿使用，重新设定新的采矿权及采矿权主体。

煤炭资源经过整合后，一律实行使用权有偿取得制度。山西省国土资源厅矿管处处长刘书勇说，新批资源除了优先给国家鼓励的重点产业如煤化工业配套煤炭资源以外，一律实行公开竞价出让。山西省煤管局综合处处长苗还利介绍，目前，全省首批实施煤炭资源整合的60个主要产煤县市中，已有52个县市的方案得到批准，压减压矿井比例达到了32.6%。30个非主要产煤县的工作也已经启动。资源整合后的煤矿按照核定后的投资人，在企业组织形式上登记为公司法人，从而也成为变更后新的采矿权主体。由此可望实现投资人(所有权)、经营者(经营权)与采矿权人(采矿权)最大化的一致。

山西省改革的目标是：各市煤矿数量减少30%以上，重点产煤县淘汰年产9万吨以下煤矿，2010年，年产30万吨的矿井要占到90%以上；资源整合中新增资源面积不超过10%，新增生产能力不超过10%；整合后的煤矿全部实现壁式开采，煤矿综合回采率达到60%。