对我国村镇银行监管法律制度的思考

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇对我国村镇银行监管法律制度的思考范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

【摘 要】经过六年的发展，村镇银行监管法律制度已然具有一定的完备性，然而，村镇银行支农性与商业性的矛盾仍寻求到妥善的解决办法。从监管角度出发，现有制度对于村镇银行的资本监管过于严格，因而降低了村镇银行实行其政策使命的热情。而对于村镇银行的支农性监管犹有不足之处。在实践中，我们应当加强对于村镇银行支农性的监管。

【关键词】村镇银行；监管；支农性

从2007年第一家村镇银行试点至今，经过六年的发展，村镇银行已经进入了蓬勃发展期。截至2013年3月，我国共设立村镇银行1503家。然而，村镇银行偏离支农支小仍是村镇银行及监管层所面临的主要问题之一。银监会的相关数据显示，截至今年3月，全国有70多家村镇银行涉农贷款和小微企业贷款占全部贷款比重不足50%。面对这一问题，监管层并非无所作为，为强化村镇银行的支农性，监管层从07年开始陆续发文要求村镇银行下沉服务重心与机构网点。但是从这些文件的实效来看，我国现行监管法律制度远不能解决村镇银行支农性不足这一问题。有鉴于此，本文对现行村镇银行监管法律制度加以分析，试图寻找新的解决途径与办法。

一、村镇银行监管法律制度分析

究其本质，村镇银行是农村社区银行。监管层希冀它在维持商业性的同时，能够兼顾监管层寄予它的政策使命。即解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、金融服务缺位等“金融排斥”问题。从2006年至今，村镇银行的发展可以分为三个阶段：

首先是2006年至2008年的局部试点阶段。这一阶段银监会的监管文件主要有《村镇银行管理暂行规定》及《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》。监管层的监管重点在于规范市场准入。鼓励村镇银行支援“三农”；其次是2009年至2011年6月的三年规划阶段。该阶段银监会的监管文件主要有《关于做好〈新型农村金融机构2009年至2011年总体工作安排〉有关事项的通知》、《关于进一步加强村镇银行监管的通知》、《农村中小金融机构行政许可事项补充规定》。为应对村镇银行布局东重西轻的局面，监管层在设立地点上采取了东西挂钩政策，并将部分审批权力收归银监会；再次是2011年7月至今的调整提升阶段。该阶段银监会的监管文件主要有《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》、《村镇银行监管评级内部指引》、《村镇银行风险处置办法（征求意见稿）》。这一阶段的政策思路可以概括为两点：其一是强化主发起行对于村镇银行风险处置的责任，其二是强调对于村镇银行支农性的监管。

（一）“低门槛，严监管”的监管思路下资本监管过于严格。所谓“低门槛”首先是指村镇银行相对于其他银行业金融机构设立资本要求更低。2007年，银监会的《村镇银行管理暂行规定》规定：“在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。”而相比之下，同为农村金融机构的农村商业银行其设立资本要求为5000万元人民币。其次，“低门槛”也指银监会支持民营企业入股村镇银行。2012年银监会将主发起行最低持股比例由原来的20%调低至15%。

在上文所述设立条件之下，银监会要求村镇银行的资本充足率在任何时点不得低于8%，不良资产类应低于5%，资产损失准备充足率不低于100%。这就意味着银监会对村镇银行的监管等同于设立条件比它严格的多的一般商业银行。这对于村镇银行而言是“严监管”。银监会对村镇银行采取审慎监管是基于如下两点：（1）村镇银行风险处置能力不足，或将具有更明显的风险状况；（2）村镇银行资本筹集渠道少于商业银行，更应随时保证其资产质量。具体来说，第一，村镇银行分支机构较少，而且依《暂行规定》，村镇银行的贷款只能投放本地，经营地点相对集中，因而其信贷产品组合与存款来源缺少地域分散性，一旦地方经济遭遇危机，势必大幅影响当地村镇银行；第二，农村金融市场的先天不足加剧了村镇银行的经营风险。农户不同于城镇居民，现有制度下他们缺乏可用的抵押物与有效的担保，这便决定了村镇银行的贷款方式以信用贷款为主。农村金融市场的客户具有资产不确定、人员流动大等特点。以上这些不足都加大了村镇银行的经营风险，对村镇银行风险处置能力要求更高。

本文以为，村镇银行的稳健安全运行能够保证存款人的利益，应当作为监管重点之一。但是就现行监管法律制度来看，对村镇银行的资本管制过于严格，限制了村镇银行的发展与其支农效应的实现。这是因为：第一，同前文所述，村镇银行服务区域具有局限性，交易价值小，风险传递性也由此减弱，从而这类机构的倒闭不会引起系统性风险。第二，银监会一直鼓励并支持民间资本入股村镇银行。2012年《银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》规定：“村镇银行进入可持续发展阶段后，主发起行可以与其他股东按照有利于拓展特色金融业务、有利于防范金融风险、有利于完善公司治理的原则调整各自的持股比例。”在这样的条件下，大量受利润驱动的投资者入股参股村镇银行。为避免村镇银行破产或者受到资本损失。上述投资者会对补充资本的要求做出及时的回应，也能认真监督管理层，以使后者能够审慎经营，提高风险处置能力；第三，主发起行责任的加强确保了村镇银行的风险控制水平。早在2007年，监管层就确定“引导村镇银行与持股银行建立流动性风险管理支持机制，确保持股银行对村镇银行必要的流动性支持”。2012年，银监会的《村镇银行风险处置办法（征求意见稿）》明确提出主发起行全面负责村镇银行风险处置工作。银监会对主发起行责任的明确与强化无疑确保了村镇银行的风险控制水平；第四，村镇银行相对于一般商业银行肩负着支援三农的政策使命。对其实施监管的目标主要是鼓励村镇银行向贫困地区和人群提供金融服务的积极性。在我国长期实行的隐性存款保险制度下，村镇银行应该适用比商业银行更宽松的审慎监管措施。

（二）支农性监管不足。2007年，银监会提出对村镇银行实行支农服务监管，共包括两项内容：其一是市场定位。要求“属地监管机构要积极引导村镇银行立足县域，服务‘三农’、服务社区，探索建立灵活、便利的信贷管理与服务模式。”其二是支农服务评价。要求“属地监管机构要建立支农服务质量评价考核体系，构建正向激励与约束机制，定期对村镇银行的客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核，并将考核结果作为对其综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容”。2012年，《银监会监管评级内部指引》在对村镇银行的监管评级中引入农村金融服务状况评价，所占权重为20%。主要考察农户和小企业贷款余额占各项贷款余额比重、农户贷款余额占各项贷款余额比重、农户贷款增速与各项贷款平均增速比较等指标。

可以看见的是，银监会对于村镇银行支农性不足这一问题作出了一定的回应。然而，从现行监管法律制度来看，对于村镇银行行使支农使命的监管犹有不足。这主要体现在：第一，支农服务评价体系不明晰，《暂行规定》中提出要建立“支农服务评价体系”。然而无论是银监会或是地方银监局都没有对这一考核体系再做出明确的规定。第二，监管评级体系设置不合理。2012年村镇银行监管评级主要考核六个单项要素：资本充足状况、资产质量状况、管理状况、盈利状况、流动性状况和农村金融服务状况，其权重依次为20%、15%、20%、5%、20%、20%。最后结果为六项要素加权汇总之和。值得注意的是，较低的CAMELS评级与较高的农村信贷投放具有正相关的关系。而村镇银行的主要业务就是存贷业务，将资本监管评级与支农性监管评级合置一处，并非优解。第三，监管资源稀缺。对村镇银行的监管更多的依赖属地监管机构。农村金融市场的复杂性无疑加重了监管机构的压力，而对村镇银行的差别化监管也是一个复杂的命题。这些情况很大程度上影响了我国村镇银行监管的有效性与专业性。

二、结语

村镇银行的监管主线有两条，其一是对村镇银行的资本监管。与商业银行不同的是，村镇银行的资本监管在维持村镇银行稳健安全运行的同时，也应鼓励村镇银行向贫困地区和人群提供金融服务的积极性。其二是对村镇银行的支农性监管。银行监管对于促进银行服务在农村地区的可获得性具有重要影响。考虑到村镇银行的政策性特点，在监管设计上，监管层对村镇银行的监管更应侧重扩大贫困地区与贫困人群的金融包容。

注释

[1] 数据来源：银监会官方网站：http：///ilicence/，最后访问日期：2013-3-21.

[2] 中国经营报：监管层直斥村镇银行偏离“支农支小”.

[3] 《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》：调整组建村镇银行的核准方式.由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式.

[4] 周仲飞.银行法研究[M].上海财经大学出版社，第153页.

[5] 中国人民银行西安分行金融研究处.美国《社区再投资法》（1977-2009）：三十年来在争议中的不断变革、下一步改革的方向及其对我们的启示（上）西部金融[J].2009（8）.

作者简介：李鑫，男，中央财经大学法学院，硕士，研究方向：银行法。