中央与地方水利事权划分研究

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[摘要]中央与地方水利事权的划分一直没有明确的法规或政策界定，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化。一方面，中央对一些具体项目的监督和管理介入过多，影响了地方水利部门的工作积极性；另一方面，自1994年分税制改革之后，地方财权缩小、事权扩大现象开始逐渐严重，特别是基层水务部门，肩负着较大的责任与压力，常常疲于应对，超负荷运转，其工作人员通常力不从心。本文通过对广东省及下辖的水利部门进行调研，辅以财政、发改等相关部门的访谈，以转变政府职能、充分发挥中央和地方两个积极性，实现水行政管理整体效能最大化为目的，对合理划分涉及水利的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权进行梳理，以期为进一步完善中央与地方水利事权划分提供参考和依据。

[关键词]水利事权；权力清单；水务一体化

[中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）04-0037-05

事权主要是指政府处理公共事务的职权和责任。据此定义，水利事权即处理水利事务的职权和责任。在现实工作中，由于支出易于量化，一般倾向于用支出责任反映和衡量事权。[1]由于水利部门职能的转变，水利事权也在不断发生着变化。当前，随着行政体制改革的深入推进，水利事权的“错位”、“缺位”和“越位”现象逐渐显现，一定程度上反映出各级水利部门职能履行的偏差与不足。如何转变政府职能，合理划分涉及水利的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权，充分发挥中央和地方两个积极性，实现水行政管理整体效能最大化，是当前理论与实务界需要共同研究解决的重大课题。鉴此，我们在梳理国内外相关理论文献的基础上，在广东省内开展实地调查研究，通过对广东省水利厅、广东省发改委、广东省财政厅、广州市水务局、梅州市水务局及发展改革局、财政局，蕉岭县水务局和梅县水务局等单位的深入调研，提出了我们的一些思考，为中央与地方水利事权划分的改革提供参考和依据。

一、目前中央与地方水利事权划分的现状及实际运行情况

1.中央与地方水利部门事权划分情况

在行政审批事项中，中央与广东省一级的行政审批事项是33：14。经统计，广东省一级的行政审批事权中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建设规划同意书审核、水利基建项目初步设计文件审批、建设项目水资源论证报告书审批、取水许可、排污口审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批等11项（不包括1子项），其实施依据主要是《水法》等国家法律法规；其他3项行政审批事权，如省管权限的水利工程管理和保护范围内新建、扩建、改建的工程建设项目方案审批等，全是关于河道管理或水利工程建设与管理的，它们的实施依据主要是源于《广东省水利工程管理条例》等地方性法规。

调研发现，目前广东省和下辖的一些市、县制定或公布了权力清单，省、市、县三级的水利事权划分相对明晰，这得益于广东省这几年一直在进行的规范行政权力公开运行及行政审批制度的改革。经统计，广东省水利厅、广州市水务局、惠州市水务局、惠州市博罗县水务局行政职能情况如表1所示：

表1 行政职能表 单位：项

资料来源：广东省水利厅权责清单、广州市规范行政权力公开运行网、惠州市规范行政权力公开运行网、博罗县规范行政权力公开运行网

在各项行政职能中，地方政府水利部门最多的是行政处罚职能，例如，广东省水利厅行政处罚项占所有行政职能总项的比例约为49.4%，广州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博罗县的比例是62.9%：在广东省水利厅和广州市、惠州市、惠州博罗县水务局各项行政职能中，省水利厅主要是水利方面的行政职能，而广州市、惠州市、惠州博罗县水务局则属于大水务的部门，行政职能不仅仅局限于传统水利领域，还包括城乡防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等工作领域都统一由水务部门管理。因此，省与市县水利部门在行政职能数量上因统计口径不完全一致而存在差异。

2.中央与地方水利事权划分实际运行情况与评价

水利事权主要分为防汛抗旱、水利建设、社会管理和水生态保护四大块内容。

（1）防汛抗旱事权划分目前暂无明确的法规或政策界定，因而中央与地方事权划分不够明确，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化。为防治水旱灾害，中央设立国家防汛抗旱总指挥部；七个流域机构中，长江、珠江流域等均设立防汛抗旱总指挥部，各省、地（市）和有防洪任务的县均设立防汛抗旱指挥部。在防汛抗旱经费上，包括水毁水利工程修复、汛前应急度汛工程、抗旱工程等，基本属于地方事权，中央视情况给予适当补助；县级山洪灾害防治非工程措施建设、各类三防指挥系统开发的项目支出主要来自中央、省补助资金和地方配套。有关项目的审批由省一级负责，总体是顺畅的。

（2）水利建设事权方面，1997年国务院出台的《水利产业政策》，首次把水利建设项目划分为两类，即甲类（以社会效益为主、公益性较强的项目）、乙类（以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目），并分为中央项目和地方项目两类。2003年水利部印发了《水利基本建设投资计划管理暂行办法》，把水利基本建设项目分为公益性、准公益性和经营性三类；按事权归属，分为中央项目与地方项目两类。其中中央项目扩大到对国民经济全局、社会稳定和生态与环境有重大影响的项目，或中央认为负有直接建设责任的项目。[2]从水利建设事权演变规律来看，随着社会经济的发展，中央政府承担了更多的水利工程建设与管理责任，尤其是投入责任。但在具体运行中，还存在监管过度、权责不一致等问题亟待解决。

（3）水利社会管理主要包括水资源管理、河湖管理等。就水资源管理而言，在纵向上，水利部对地方各级水利机关实行业务指导，而地方各级水利机关隶属于本级政府，财权与人事任免权属于地方政府。在横向上，政府的水资源保护职能分散在环保、水利、国土、农业、林业、海洋等部门。在河湖管理事权方面，地方有相应的法规和规章制度，然而，由于中央与地方在实施管理的范围上出现重叠，往往会造成河道建设项目审批和监管的混乱，不利于社会管理工作的正常开展。水资源管理的职权过度分割，法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围做出明确规定，导致职能“缺位”、“错位”等问题比较突出，严重削弱了中央宏观调控能力，也遏制了地方作用和积极性的发挥。

（4）水生态保护主要包括水资源保护工作和水土保持工作等方面。根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关分管部门管理权之间的关系，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，也不利于对节水、治污及污水再生利用等非常规水源开发利用工作的监管。水土保持和水土流失治理方面，目前是国家与省、市、县职责共担，未明确哪些类型的项目由哪一级负责治理，这就出现了国家方面的工程项目水土保持事权未有明确划定，职责不清的情形。

二、中央与地方水利事权划分存在的主要问题

1.事权定位问题

一是水利事权顶层设计缺失。中央与地方水利事权划分，主要是中央与地方水利部门之间的事权划分，但追本溯源，多为中央层面的事权划分，即水利部与其他涉水部委的事权划分。实际上，大气降水、地下水、污水等水体是一个有机联系的整体，当前简单地以水体存在方式或利用途径人为地将其进行各部门的分权管理，难以合理开发利用水资源。

二是重建设轻管理。不少水利工程项目在兴建时耗费大量资源，但在工程后期维护的过程中却疏于管理。目前突出的问题是，中央与地方水利建设在管理与监督方面有些“头重脚轻”，中央直接插手地方的项目过多、稽查机构庞大，尤其表现在一些水利工程的前期工作中，审批环节多、核查督察多、程序要求严。例如一个投资十几万元的水库，从安全鉴定到开工，再到验收，光是审批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方对“全链条”监管工作缺乏机构和人员，通常疲于应付而缺少积极性。

2.事权划定问题

一是事权法定模糊，随意性大。现有的一些处理中央与地方水利事权关系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指导性原则，内容上过于笼统模糊。事权划分缺乏明确的法律依据，意味着一些事权划分及公共事务承担上的偶然性和随意性。例如安全监督考核权，不仅水利部通过部门规章《水利工程建设安全生产管理规定》赋予自身安全监督考核权，省级部门如广东省安委会也赋予自身安全监督考核权，两者都对广东省水利厅进行安全监督考核。重复考核不仅造成不必要的资源浪费，也显示出事权设置的随意性。

二是纵向事权同构，层级划分不清晰。纵向事权同构问题主要表现三个方面：一是事权划分不明确。编制部门对水利部和地方水利部门职责范围作出了规定，但大都没有明确划分，造成“上下对口、职责同构”，尤其是管理权与监督权同构问题突出，使下级水务部门拥有的事权几乎全是上级水务部门的事权翻版，出现实际上“事”在下而“权”在上，支出责任和支出命令相脱节的情况。二是事权分配不合理。中央与地方水利事权存在着一定程度的“上下不清”的“错位”问题，对一些水利项目的公益性和准公益性界定不明确，含糊不清的支出大多被分配给下级单位，像农村水利这些最基本的公共服务职能往往由供给能力比较低的基层单位承担。三是事权运行机制不协调。中央与地方的水利事权在新增支出责任划分上缺乏规范的协调机制。

三是横向事权交叉，权责划分不清晰。目前水利部门与林业、农业、电力等相关部门的职责划分还是比较明确，但与国土资源、城建、海洋、环保等部门之间的关系要复杂一些。在职能分工上，建设部门和水利部门存在各自为政的现象。在事务管理上，环保部门和水利部门共同管理水质，很容易导致冲突。另外，随着简政放权改革的不断推进，划属地方水利部门承接的事权与日俱增，特别是基层水务部门，肩负着较大的责任与压力。目前，越是下一级水务部门，其机构和人员就越薄弱，难以满足日益增长的水利建设管理需求。

3.事权与财权匹配问题

一方面，事权与财权不对称。财权是指政府在取得和管理财政收入方面的权限。1994年我国实行了分税制改革，明确划分了中央税与地方税。在水利方面，中央财政收入及比例逐年提高，地方财政所占比例却在减少。中央与地方对水利支出比例与其财政收入分配的比例，显然是不相符的，而地方财政比较困难，不堪支出的重负。尤其是作为农业基础设施的农村水利工程，虽然近年来中央财政加大了投入，但因地方投入有限或资金配套率不到位，问题仍十分突出。

另一方面，支出责任不对等。分税制改革后，地方财权缩小、事权扩大现象已较严重，当前地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。[3]中央财政资金对水利的投资，主要用于方体骨干水利工程、桥涵闸工程、节水灌溉、安全饮水、水源地的保护、水土保持项目。而许多水利工程，中央按照“谁受益，谁负担”的原则由地方负责投资，但由于一些地区财政收入较低，远不能满足水利建设民管理的支出需求，造成一些本应该由地方政府承担支出责任的事项而无财力区开展。

4.事权履行问题

事权履行虽然不属于事权划分的范畴，但与事权划分一脉相承，直接影响到事权划分的效果。

一是地方需求与中央投资方向不一致。水利项目投资所遵循的是中央自上而下的控制逻辑。在分级治理框架内，控制与反控制更多表现为对立又互补、竞争又合作的关系而不是冲突的关系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要实施的项目如果不能切合中央的投资方向，就无法得到中央的支持，但地方由于财政薄弱而无力承担支出责任，因此造成此类项目难以实施。二是中央项目审批及资金使用程序繁琐。根据国家现行大中型基本建设项目审批程序的有关规定，一个大、中型水利工程从提出“项目建议书”到被批准立项直至开工，要经过反复多次的审批程序，通常需2―3年甚至更长。同时，中央对地方的监控过度的情况也比较明显，不仅地方向中央申请资金困难重重，如需要前期工程完成、可研报告完整等要求，而且使用过程限制过多，如不能用于主体工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部门的积极性。三是配套方式不合理。目前，国家要求地方资金必须与中央一比一匹配。国家过于强调配套，对于一些经济欠发达的地区而言，会带来一些较大的后患。对那些财力无法进行匹配、又为了拿到更多中央投资的地方政府来说，甚至采用造假的极端方式争取中央投资。四是跨际协调与生态补偿机制缺失。当前省际输入性污染问题严重，由于我国水资源治理体现的是行政区主导的特点，在治理水污染问题上，行政区只考虑本地区利益，造成水污染的负的“外部效应”情况屡见不鲜。另一方面，由于没有统一权威的领导机构，跨界水污染的治理缺乏长足性，各项政策也难以得到有效执行。

三、完善中央与地方水利事权划分的建议

水利部门根据职能来确定事权，财政支出的划分应以事权的划分为基础，合理划分中央与各级水利部门的财权，使财权与事权相匹配，这是处理好中央与地方水利事权关系的关键。正因如此，党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。

1.合理定位事权划分，建管并重

要解决“多龙治水”的格局，重点是中央将各部门分权管理为主的管理模式，向资源统管的模式转变。在纵向上，由中央组织进行跨省流域水量分配管理，突出公益用水领域优先原则和竞争用水领域的公平原则。在横向上，主要的改革重点是水利与环保、城建、国土资源等部门之间，通过修订《水污染防治法》、《水法》和其他相关法律的规定，处理好水利、环保、城建和国土资源等涉水部门之间各种职能的交叉重复等问题。

要改变水利领域重建轻管的现象，重点是使工程管理规范化。一方面，改进监管方式。中央要退出具体项目的监督和管理，而把重点放在宏观调控职责上。地方水利部门要建立起封闭的监管链条，从前期工作、项目法人组建、招标投标、质量安全管理到竣工验收形成一个封闭的链条。与此同时，可以将一些水利管理的职能外包给企业或社会组织，或者发挥社会组织参与社会管理的功能，增强社会组织的服务能力，从制度上更好地发挥社会组织在水利事务管理中的作用。

2.事权法定，制定水利权力清单

对于关于中央与地方水利事权已有的法律、法规、规章、规范性文件，要进行系统梳理。由于“大量的行政法规范之间并未体现出良好的内在一致性和逻辑关联性，反而常常由于彼此间的不一致，甚至冲突造成实际适用过程中甄别与选择的困扰”[5]，有些事权划分规定已经不适应当前需要，成为优化管理服务的障碍，需要尽快清理。对于现有法律、法规、规章、规范性文件没有明确规定的事权，要尽快建立健全相关法律法规予以规定，实现从行政分权向法治分权的转变。水利事权法定的重点是建立权力清单制度，明确各级各部门的权力事项，公开权力运行流程。当前中央层面已公布了水行政审批领域的权力清单，广东省及其下辖一些市县则走的更远，不仅制定了行政审批事项权力清单，而且还包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收等在内的权力清单。中央可研究制定并全面详细的水行政权力清单，尽可能列举水利部的全部事权，并且明确各级水利部门应承担的比例，并予以公布，切实打造有限、有为、有效的法治政府。

在权力清单的制定过程中，一方面要处理好纵向事权同构问题，明确划分并详细列举中央与地方的水利事权，逐步做到谁决策、谁负责。另一方面，要处理好横向事权交叉问题，建立部门协调机制。尤其是水污染防治领域，我国的水污染防治的权力配置比较分散，亟待解决的是权力配置的矛盾和冲突。另外，要加强地方水利人才建设。中央应该在深入调查研究的基础上，根据面积、人口、河道长度等因素，制定水行政主管部门人员编制标准，促进水利系统机构定编定员的科学化，从人力资源配备方面促进水利系统自身建设，保证各级水行政主管部门依法行政。

3.明确责任主体，以事权调财权

一是明确事权责任。中央与地方水利事权的划分，不仅要明确某项事权的整体归属及其在各级水利部门之间的责任分担，还涉及该项事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。从中央和地方的职能分工来说，涉及事权决策与监督的职能应该适当向中央或者省级倾斜，支出责任应该适当上移，具体管理或执行要由低级别水利部门（市、县）负责。从中央和地方的关系看，省级水利部门接受来自中央的转移支付，并将其中很大部分予以下发，承担了履行部分中央职能的作用。

二是规范转移支付制度。要实现以事权调整财权，均衡地区间财力差异，必须针对现行专项转移支付制度存在的缺陷，按照“减少财政专项转移支付，扩大一般转移支付规模”的基本思路进行完善。在专项转移支付的配套要求方面，尽量按照“一省一策”的原则，采取有针对性的支持政策。适当减少市、县两级事权和支出责任，可将地方配套部分由省级财政“兜底”：同时，辅以专项转移支付绩效评价体系，对绩效良好的地区适当加大专项转移支付投入力度。

三是完善对欠发达地区的财政保障机制。中央投资方向要兼顾地方实际，对于列入中央规划的工程项目，中央和省级投资比例要适当提高。在弥补落后地区市、县级政府财力不足方面，中央和省级单位要承担更多责任。要明确在中央和省对市、县的转移支付中一般性转移支付所占的比重和规模，优先保证县级一般性转移支付的资金需求，建立财力困难县的财政保底机制。

4.改革管理体制，以利事权履行

首先，放松水利工程管制。放松市场准入管制，引导其他投资主体进入水利市场，是解决水利公共产品供给不足的重要途径。[6]可以分门别类地对待公益性、准公益性和经营性水利工程。公益性水利工程允许私人资本参与投资，准公益性水利工程有必要对其放松管制，经营性水利工程则完全可以依靠市场机制来提供。

其次，从国家层面统一推动水务一体化改革。水务一体化改革是水利事权横向划分的突破口与目标所在。从国际经验看，对水资源进行统一管理已成为理论与实务界共识。如英国、法国、新加坡等国家都比较承视水务的一体化管理。按照国内广州、深圳等城市的成功经验，通过统一水务管理机构和职能、统一水务建设、统一各类涉水工程建设部门、统一行业监管等“四个统一”，实现防洪、水利、排水和供水的统一管理，结束多龙治水的局面。

最后，设立高层次涉水协调机构。结合水资源保护和水土流失的现实及特点，逐步建成国家、流域、地方上下协调，综合、专业、专项相互配套的水土保持规划体系，为加强水资源保护和防治水土流失提供科学依据。要加快建立水土保持和水生态保护补偿机制，落实水土保持补偿费制度并尽快制定、出台优惠政策，引导和鼓励企业和个人以各种方式参与水土流失治理，共同保护水生态环境。通过建立水生态文明建设的跨部门协调机构，从更高层面协调国务院各部委的涉水工作，协商解决中央与地方、部门与部门在流域管理中的规划、标准和政策制定中的重大问题。

（本文的资料及思路得到广东省水利厅王建成副厅长、耿华卫副处长、广东行政管理学会李平教授、余贞备副主任大力帮助，在此表示感谢。）

[参考文献]

[1]文政. 中央与地方事权划分[M].北京：中国经济出版社.2008. 19.

[2]柳长顺.关于完善水利工程事权财权划分的思考[J].水利发展研究，2008（9）.

[3]张辉. 中国式抗旱困局[J].磐，2011（6、7合刊）.

[4]折晓叶，陈婴婴. 项目制的分级运作机制和治理逻辑[J].中国社会科学，2011（4）.

[5]郑毅. 行政法规范冲突及其解决机制――以内部冲突为例[J].行政论坛，2013（3）.

[6]毛益勇.中国水利工程管制研究[D].华南农业大学博士学位论文，2007.

Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China

――Based on the Study of Guangdong Province

Jiang Guobing Liang Tingjun

[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.

[Keywords]water conservancy administrative powers， power list， the Integration of water affairs

[Authors]Jiang Guobing is Associate Professor at School of Public Management， South China Agricultural University； Liang Tingjun is Master Student at School of Public Management， South China Agricultural University. Guangzhou 510642