美国公立高校分层管理模式研究

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作者简介：王宇晖，广东商学院教务处研究员，博士。（广州/510320）

摘要：本文构建了美国公立高校分层管理的四种模式，这四种模式分别反映了政府、市场和公立高校三个作用力在不同阶段的相互关系。在公立高校分层管理模式中，政府、市场及公立高校三者之间既共生共荣，又彼此独立。政府扶持、调控公立高校分层定位的走势，同时，政府也依赖市场调节和市场竞争制约着公立高校分层定位格局的形成，政府、市场及公立高校三者之间体现的是利益博弈和角色互动的关系。

关键词：分层管理模式；美国公立高校；政府；市场

美国公立高校分层管理是指“美国公立高校在分层定位过程中所进行的一种管理活动。”[1]由于利益纠葛、高等教育资源分配等种种因素的存在，为达到院校分层秩序井然的目的，需要实施对各层次公立高校的管理，由此，以政府为主导、市场及公立高校相互配合，产生了对美国公立高校分层定位的一系列管理行为和活动。从19世纪初期至今，美国公立高校分层管理经历了初期萌芽、探索成长、政府规范和成熟发展四个阶段，通过对这四个历史发展阶段的详尽分析，笔者将美国公立高校分层管理模式归纳为四种模式，即“自由发展模式”（19世纪初至20世纪初）、“政府探索模式”（20世纪初至20世纪40年代）、“政府主导模式”（20世纪40年代至20世纪70年代末期）和“共同作用模式”（20世纪70年代之后）。政府、市场和公立高校三个作用力是公立高校分层管理模式中的三个主要因素，在每一种不同的发展模式中，政府、市场和公立高校三者之间所呈现的作用力是不尽相同的，通过对不同阶段分层管理模式的解构，可以对美国公立高校的分层管理予以更为清晰、客观的认识。

一、美国公立高校分层管理“自由发展模式”

在19世纪初至20世纪初美国公立高校分层管理初期萌芽阶段的独特历史情形下，政府、市场和公立高校三个作用力根据经济和社会发展的需要，都是按照各自的方式，依靠自身力量自行发展的。19世纪初期至20世纪初期的“美国高等教育处于一种自由发展、自生自灭的局势，高等教育的办学也处于一种不断的‘试误’时期”[2]。因此，“自由发展模式”适用于分层管理的初期发展阶段，此时虽然真正意义上的公立高校分层尚未形成，但由于对分层管理历史的探索是有一个发展过程的，因此，我们可以把“自由发展模式”适用在此处，以深入分析处于分层管理早期萌芽状态的三个作用力之间呈现的关系。“自由发展模式”在此阶段呈现出的特征可以归纳为如下三点。

1.各种利益集团之间的争斗使公立高校的作用力发挥地力度十足。在19世纪初期，各种宗教派别、各州政府和私人团体都试图组建各自所属的、各种类型的高等学校，各种利益团体对高等学校控制权的争夺非常激烈。一些州政府试图将本州的私立院校改造为公立高校，在著名的达斯茅斯学院案件裁决之后，私立院校得到了神圣不可侵犯的办学权力。由此，私人团体、宗教团体及各州政府之间的竞争得到规范，也进而促成了高等教育的多样化发展趋势，各种公立院校、私立院校、教会举办的院校以及政府举办的院校举目皆是。各种利益集团之间的争斗也进一步促使公立高校的作用力得到十足发挥，此时公立高校拥有的自力也在逐步扩大。不论是在公立研究型大学的创建过程中，还是在社区学院的创建过程中，社会有识之士、知名学者和公立高校的领导者们充分发挥自身的影响力，积极倡导并创建了仿照德国模式的研究型大学和与四年制本科学院相分离的社区学院。

2.政府和公立高校两个作用力之间看似无任何影响，实则有所影响。从“自由发展模式”的运行过程来看，政府、市场和公立高校三个作用力之间似自行其道，彼此之间不发生任何关系，但政府和公立高校两个作用力彼此之间还是有所影响，只是影响的程度没有20世纪下半叶那样深入、透彻。由于政府在此时尚没有大规模介入公立高等教育，因此，公立高校在政府立法支持的作用力影响之下，积极利用自己的主观能动性建立起以州立大学和学院为主的公立四年制本科学院。19世纪初期，由于美国高等教育布局不合理，办学方针不符合国家建设要求，更难以适应西部和南部新州建设的需要，国会出台《莫里尔法案》，鼓励各州大力兴办为工农业生产服务的州立大学。在《莫里尔法案》的实施过程中，联邦政府基本上没有参与各州建校的具体实施过程，只是以立法形式鼓励各州大力兴办州立大学及学院。各州政府充分调动州内公立高校的自觉性，一方面将原有的州立学院升格或合并，提高其办学水平，将它们发展成为州立大学；另一方面建立新的州立大学以满足各州经济、社会发展的需求。在州立大学及学院的建立过程中，公立高校自身的作用力发挥地最为充分。

3.市场竞争在此时发挥的作用力尚不明显，但社会团体发挥的作用力较为引人瞩目。20世纪初期成立的美国大学联合会以其较大的影响力和权威性对公立研究型大学的发展给予严格规范，美国大学联合会成立初期的主要任务是组织对其成员大学的研究生质量认证工作，认证工作使公立研究型大学的办学质量得以保证，也进一步提升了研究生教育水平。

从19世纪初期至20世纪初期，“自由发展模式”在美国公立高校分层管理的初期萌芽阶段表现较为充分，正因为处于“自由发展模式”状态下，政府、公立高校和市场三个作用力之间的关系是松散的、尚未成型的，因此，看似蓬松的发展状态却促成了公立高等教育多样化发展态势的形成。在私立院校和各种宗教团体大力兴办各类高校的情形下，公立院校也毫不示弱。在政府影响下，在充分调动公立高校积极性的情形下，这种“自由发展模式”的运行符合美国社会结构的变革和经济起飞的需要，满足了美国人民接受高等教育的需要，促进了该阶段公立高等教育的发展：第一，促使美国公立高等教育的办学规模不断扩大；第二，促成了教学、科研和服务三大职能相结合的高等教育新体制的建立，此阶段公立研究型大学及州立大学及学院的发展使公立高等教育突破原先仅为教学与科研服务的职能，而将社会服务职能引入高校发展之中，在对人才培养、工农业生产起到促进作用的同时，也进一步保障了科学研究的进展；第三，为美国经济腾飞铺平了道路，尤其是为各州经济发展培养了大批懂得农业知识及生产技能的农业工程师、懂得工业技能及相关技术的工业工程师，加速了工农业生产的快速进步。

二、美国公立高校分层管理“政府参与模式”

在20世纪初期至20世纪40年代期间，美国教育行政管理方面的改革是加强州集权制，因此，政府对公立高校分层管理的作用力逐渐进入尝试性的参与与探索之中，政府正在考虑该以何种程度的作用力影响公立高校的布局和层次结构，因此，“政府参与模式”适用于该阶段美国公立高校的分层管理态势。在“政府参与模式”中，市场和公立高校两个作用力处于不稳定的发展态势。“政府参与模式”在该阶段呈现出的特征可以归纳为如下三个方面。

1.以州政府为主的政府作用力在该模式中发挥了关键的引导作用。在20世纪初期至20世纪40年代期间，美国公立高校分层管理处于一种对各州公立高等教育布局结构调整的探索阶段，各州政府固然是摸着石头过河，对如何调整各州公立高等教育布局的思路不是很清晰，但在经历近一个世纪的发展之后，对各州高等教育的总体布局已有了一个比较明晰的轮廓。为适应不断发生变化的高等教育发展和外在环境的要求，州政府根据各州高等教育资源的供需状况不断调整着各自的公立高等教育布局和结构。此时分层管理模式的主要作用力是以政府为主，在各州公立高等教育布局的调整中，代表各层次公立高校的利益集团为争夺有限的办学资源，依然要使出浑身解数与政府进行不断地斡旋与协调之后，方能达到自己在办学方面的某些要求。

2.市场的作用力处于一种不稳定状态。此阶段，大量的公立高校升格、合并或者关门的现象都有，这种符合市场竞争规律的正常合并或升格现象，满足了市场作用力在“政府参与模式”中的运用，但是在非正常的院校升格或合并中，市场作用力的发挥就不尽如人意，如，有些州政府希望某些公立高校按照他们的意愿进行升格或合并。在以政府参与和探索为主来调整高等教育布局的分层管理模式中，市场作用力的发挥要受到政府作用力的某种影响。当然，这种影响力度并不是太大，还没有影响到市场作用力整体功能的发挥。

3.公立高校的作用力在“政府参与模式”中处于不稳定的、上下摆动的“摇晃不定状态”，本文把这种状态称之为“升格与合并的演绎”。高校的升格或合并归根到底与高等教育资源的配置无法脱离关系。资源基础论认为：高校在资源获取方面的差异是导致不同层次高校产生的主要原因。在美国，各层次公立高校的资源配置权力掌握在联邦政府和州政府手中，而各级政府对各层次公立高校的资源配置通常是根据院校的层次地位而确定的，加之，美国社会的各种教育利益集团对各层次公立高校的排行和认证也都是基于声誉和名望而排序的，因此，遂使得一些公立高校无法不产生升格的愿望，迈入一个较高的办学层次，其所获得的高等教育资源也将会随之增多。20世纪50年代末期，加利福尼亚州立师范学院不断扩张的步伐就形象地呈现出对高等教育资源的追逐过程。当然，对美国公立高校分层管理历史上曾经呈现的在各州政府期望值中一路发展起来的公立高校来讲，这种对办学层次的追求是符合它们所在州对高等教育资源的整体优化过程的。在20世纪上半叶各州公立高等教育的发展进程中，各州高等教育的发展布局是颇为不均衡的，大多数州的公立高等教育布局不合理，同一类型或同一层次的公立高校重复设置，大量的高等教育资源被消耗或被浪费。各州政府于20世纪30年代至40年代对高等教育布局的调整就是对稀缺的高等教育资源不能被合理配置的一种整合，换而言之，对高等教育布局的调整也就是对高等教育资源的整合。在高等教育布局的调整过程中，一些院校通过升格满足了州政府的期望值，一些院校通过合并满足了高等教育资源配置的需求。20世纪初经济大萧条时期，为适应高等教育资源的配置需求，阿肯色州、肯塔基州、明尼苏达州、南达科它州、佐治亚州等一大批学院被合并。20世纪下半叶，升格与合并的现象也同样反复在上演，究其原因，就是为使稀缺的高等教育资源得到合理配置，而导致公立高校升格与合并现象的产生。

从20世纪初期至20世纪40年代，“政府参与模式”对美国公立高校分层定位格局的形成起到了甚为关键的促进作用。在政府、市场及公立高校三个作用力当中，以政府的作用力为主要着力点，市场和公立高校的作用力配合政府共同构成公立高校分层管理的“政府参与模式”，这种模式对20世纪初期至20世纪40年代期间公立高等教育发展的促进作用主要体现在如下方面。

第一，政府的协调和引导作用使高等教育资源的利用效率得到初步提升。各州调整公立高等教育布局的目的在于消除课程重复设置、办学资源浪费的现象，伊利诺斯州、俄勒冈州、加利福尼亚州、威斯康星州、俄亥俄等十几个州在公立高等教育布局调整中发挥了主要的协调、引导作用，采取各种方式对各州高等教育总体布局和结构陆续进行调整，对州内各层次公立高校的办学功能予以整合和调整，初步提升了高等教育资源的利用效率。

第二，使公立高等教育系统的层次结构经历了一个初步优化的过程。按照系统自组织的原理，就系统演化而言，在同一瞬间和不同瞬间，各类系统自身和相互之间必然会表现出千差万别的涨落作用。任何差异变化过程，都是一定的涨落过程。涨落作为系统自组织过程中的调节剂和催化剂，影响着系统自组织演化的结构方式。[3]因此，在20世纪初期至20世纪40年代期间，无论是各州政府对州内各层次公立高等教育的布局和结构的调整，还是各层次公立高校经历的不断升格与合并，都属于公立高等教育系统内的一种微涨落。这种微涨落的作用力不仅没有破坏公立高等教育系统的整体性，反而使公立高等教育系统在不断的微涨落中得到新的稳定与新的有序化。

三、美国公立高校分层管理“政府主导模式”

“政府主导模式”适用于20世纪40年代至20世纪70年代末期美国公立高校分层管理的发展阶段，在这种模式中，政府扮演的角色是最为明显的，也是最为重要的。“政府主导模式”在此阶段体现出的具体特征如下。

1.政府的作用力在该模式中扮演着宏观调控的主导角色。一方面，它引导公立高校在公立高等教育系统内部实现合理的分层定位格局；另一方面，它充分利用市场，以公立高校举办者的合法身份主导着公立高校的分层定位，即主导着高等教育资源的配置。在这一阶段，政府主导公立高校分层管理的特点非常突出，由于政府手中掌握着大量的高等教育资源，所以它拥有强势话语权，此时期公立高校分层管理的进程基本上是由政府主导和影响的。

2.市场力量在该模式中发挥着明显的调节作用。一方面，劳动力市场、消费者市场对公立高校的人才培养过程起到合理的调节作用；另一方面，激烈的市场竞争、科研经费竞争、招生市场变化、对院校层次地位的认证、公众对大学排行的认可、教育利益集团的各种活动都从不同层面引导着公立高校形成合理的公立高等教育结构和布局。

3.公立高校在该模式中发挥着能动的配合作用。在政府的引导和资助下，公立高校积极参与到市场竞争机制之中，不仅有效强化了各层次公立高校对外界社会需求敏捷的反应能力，而且形成了较强的适应能力和变通能力，在积极寻求自身社会价值和生存机制的同时，勇于革新，规划反思，不断进取，努力办出自身的特色所在。在“政府主导模式”中，以政府为主导的作用力是与市场和公立高校发挥的作用力紧密联系在一起的，政府、市场和公立高校三个作用力在政府宏观调控、市场监督制约和高校自主办学的基本框架内力所能及地发挥着自身的作用。

在20世纪40年代至20世纪70年代末期，“政府主导模式”对美国公立高等教育的大发展发挥了不可低估的重要作用。

首先，强化了美国的国家利益。美国各层次公立高校每一个重要的起飞阶段，都是依靠国家利益的拉动而得到蓬勃发展的，正如安迪·格林所认为的：“美国公立教育……与美国这个民族的形成密切相连。在欧洲各国，教育被证明是创建一个国家最有力的工具，同样的，美国的公立学校教育也被证明是形成民族意识的最强有力的武器，而这也正是发展公立教育的最初推动力所在。从革命时期起，教育就被认为是对形成民族特点、培养社会凝聚力、推进共和观念具有独一无二的重要性，尤其是对一个松散的、种族多元化、因建立不久还很不稳定的共和制的国家。”[4]美国的国家利益在“政府主导模式”阶段表现得尤为明显。

其次，使美国公立高等教育的层次结构得到不断优化。在20世纪初期至20世纪40年代期间，公立高等教育系统内经历的微涨落，使公立高等教育系统得到初步优化。20世纪40年代至20世纪末期，公立高等教育系统又经历了前所未有的巨涨落。巨涨落是一种能够改变系统整体性的并且其作用足以改变系统结构原有稳定性的涨落。巨涨落在一定时空条件下产生，又被该时空条件放大或稳定下来。[5]二战之后，联邦政府不惜重金支持公立研究型大学和公立两年制学院的发展，不仅使美国公立高等教育的规模得到大发展，而且改变了公立高等教育系统的结构与功能，使公立高校的层次地位正式形成。

第三，使公立高等教育得到繁荣发展。在联邦政府及各州政府的大力资助下，公立高等教育得到前所未有的大发展和大变革，学生数量激增，公立高校的数量及规模不断扩大，高等教育的目标与职能发生重大改变。公立研究型大学科学研究的地位和职能变得尤为重要和突出，公立两年制社区学院已在一定程度上成为任何公民都能进入、也能为任何公民服务的机构。公立高校的社会服务职能有了新的突破，更加依赖并且服务于各级政府，服务于社会，并且在此基础上紧密加强与企业界的联系，各类科技园区的成立不仅使大学在国家经济和科技发展中的地位有了空前提高，而且给大学的科学研究和学生培养也带来巨大动力。

四、美国公立高校分层管理“共同作用模式”

“共同作用模式”表现的是政府、市场和公立高校三者之间作用力的最佳状态，尤其体现出三者之间要达到的一种势均力敌、旗鼓相当的状态。这种状态从理论上来讲是成立的，但在实际运行之中要达到这种状态需要政府逐步转变管理方式，加大市场作用力的发挥。从对美国公立高校分层管理的系统考察可以看出，美国公立高校的分层管理要不断地回应外界变化和各种因素的影响，诸如回应政府、立法院、州际层面的高等教育管理委员会等政府部门的影响，回应包括高等教育资源配置、院校认证、大学排行、卡内基教学促进会、各类高校协会等利益集团在内的市场的影响，回应各层次公立高校自身发展的影响等。我们可以把这种模式作为一种美国公立高校分层管理的未来发展模式，即作为对未来发展的构想。美国公立高校分层管理的未来发展模式应该是一种“共同作用模式”，即政府、市场及公立高校等各种因素以其固有的内在合理性继续存在，并且在持续不断的博弈中实现共同利益，形成平衡互利的发展格局。

在公立高校与政府的博弈过程中，由于政府是公立高校分层管理的主体，因此，在公立高校与政府的博弈过程中，实际上是由政府主导着博弈过程，这种博弈的关键在于政府对公立高校实施管理的程度大小。虽然政府对公立高校分层管理实施的是宏观层面的调控，但政府在某一段时期内对公立高校实施管理的强弱度是任何人都无法预测的。公立高校自身是微观领域内分层定位的主体，公立高校自身的层次定位也会随着办学使命、办学目标、办学规模的变化而不断发生变化。公立高校的发展定位不仅仅只是公立高校自身在公立高等教育系统内位置的轻微变动，更重要的是一所高校或多所高校的变动将会影响整个国家高等教育资源的配置和高等教育整体结构的变化。因此，在公立高校分层管理的未来发展走向中，公立高校自身的定位和政府对公立高校的宏观管理之间将会是一个不断摩擦、不断求同的过程。在这一过程中，政府作为分层管理的主体，会根据国家利益整体需求和高等教育整体结构的发展需求，配合市场发出的需求信息，在宏观领域内对公立高校实施相对宽松的调控，将政府与公立高校的博弈约束在相互合作的、对全局有利的、可持续发展的范围之内。公立高校自身则要兼顾整个公立高等教育整体结构的需要，制定理性的战略发展规划，以办学特色和办学质量为中心，在同一层次、同一类别内展开竞争，以有效促进公立高等教育系统健康、有序、协调发展。

在美国公立高校分层管理模式中，政府、市场及公立高校三者之间既共生共荣，又彼此独立。政府扶持、调控公立高校分层定位的走势，同时，政府也依赖市场调节和市场竞争制约着公立高校分层定位格局的形成，政府、市场及公立高校三者之间体现出的是利益博弈和角色互动的关系。美国公立高校在与政府、市场等作用力不断博弈的过程中，它本身所在的公立高等教育系统作为一个自组织系统，依然要持续不断地发挥自组织能力，即为适应外界变化、维持自身稳定而不断进行演化的自我调节能力，这种自我调节能力实际上体现的是公立高校在系统内部为达到有序分层而表现出的一种自组织能力，这种自组织能力将始终伴随公立高等教育系统的整个运行过程。为使公立高等教育系统达到较佳的分层管理状态，高等教育系统内部各层次高校之间不断地进行着自我适应、自我修复和自我完善的适应性调整。这种适应性调整将不断满足美国公立高等教育结构对公立高等教育改革的适应和满足状态，以有效促进公立高等教育各层次之间的有序竞争，增强公立高校的办学竞争力，提高公立高等教育的办学质量。

参考文献：

[1]王宇晖.美国公立高校分层管理研究[D].广州：华南师范大学博士学位论文，2009.7.

[2]黄福涛.外国高等教育史[M].上海：上海教育出版社，2003.185.

[3][5]赵文华.高等教育系统论[M].南宁：广西师范大学出版社，2001.185，186.

[4][美]安迪·格林.教育与国家形成：英、法、美教育体系起源之比较[M].王春华等译.北京：教育科学出版社，2004.184.