康晓光:规范与发展并重

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在建设社会主义新农村的农村发展新阶段，农村扶贫问题也面临着新的形势。因此，扶贫开发越来越需要动员更多的社会力量参与，在这之中，NGO的作用不可忽视。但是，一直以来，一些非政府组织都受到来自社会各方的质疑和公众信任危机的冲击，NGO参与扶贫的道路似乎并非坦途。

那么，在这种情况下， NGO参与扶贫的意义何在？其出路在哪？带着疑问本刊记者采访了中国人民大学公共管理学院教授、非营利组织研究所所长康晓光。

《中国扶贫》：NGO参与扶贫的必要性是什么？

康晓光：实际上NGO有双重功能，一方面它可以提供社会服务，而这样的一种功能，政府是欢迎的。还有一方面，NGO也是一种集体行动的方式，它往往会挑战政府的权威，这个政府一般不太喜欢，不光中国政府，很多国际政府都不喜欢。所以政府对NGO往往是比较矛盾的一种心态，一方面欢迎它们干事，一方面又讨厌其“捣乱”，所以用民政部的政策性语言就叫规范与发展并重。政府对于不同NGO的态度是不一样的，对很帮忙的NGO是鼓励的，但是那些政府认为“捣乱”成份比较多的，限制就比较重一些，所以不能泛泛而谈，一般情况下政府对NGO参与扶贫是支持的。

在扶贫领域，NGO对于政府的作用也得从两个方面看待，一方面由于NGO参与扶贫，等于完成了一部分政府要完成的工作，从这个意义上讲，可以说NGO组织分担了一部分政府的压力。但是，无论是在中国，还是在其他国家，实际上NGO都只发挥一个次要的作用，基本上主要的兜底作用还是靠政府。因为缓解贫困是一个刚性的任务，温饱问题是必须要解决的，需要有一个非常明确的责任主体，而且还要有能力，比如说它能通过税收和财政支出来解决一些问题。而NGO不行，它们主要依靠的是一些社会捐助，今天多明天少，解决不了基础性的、大面积的基本保障等问题，说得不好听就是只起到拾遗补缺的作用。NGO可以替政府减压，但这也不是政府要甩包袱的理由。

另外一方面，特别是在中国，NGO本身是一种社会自发的有组织的力量，它的崛起本身对政府也是一种压力。NGO的工作方式基本上都是参与式，在贫困地区，让贫困农户有组织地参与扶贫，这方面政府当然是比较不接受的。扶贫的工作本身就有村、乡、县等村民自治组织和基层政府，以及县级扶贫部门、定点扶贫单位进行，而NGO组织反而干扰了有序的扶贫工作，容易与当地政府产生矛盾。

《中国扶贫》：您觉得政府不太支持NGO的主要原因是什么？

康晓光：说白了就是政府的权威不希望有人来挑战。NGO是公众自我组织的一个工具，他们的组织能力很强大，政府害怕部分NGO组织诱导老百姓与政府相对立。

总的来看，虽然政治上比较谨慎，但如果NGO在提供社会服务方面发挥了比较重要的作用，政府还是欢迎的，而且给予的支持也比较大。所以，也不能一刀切地说政府对NGO的态度不好，实际对不同类型NGO的态度是不同的。

但是中国的政府，往往责任感是比较强的，很多社会问题，政府都认为自己有责任去解决，这是一件好事，但有的时候也压缩了NGO的空间。因为他会认为这不是NGO该做的，是政府的职责，这种一般叫富爱主义国家。这种情况下，往往政府会大包大揽，不会给NGO留出更多发展空间。

总体来讲，从30年前改革开放的起点到现在，政府给NGO开放的空间是越来越大，NGO能够施展的舞台也越来越大，发挥的作用也越来越大，所以趋势还是比较乐观的，尽管当前不是一种十全十美的状态。

《中国扶贫》：据了解有一部分NGO组织在贫困地区做出了一定的成果，他们的工作也得到了政府和老百姓的认可。您认为什么样的非政府组织才是真正为老百姓做事的？

康晓光：像乐施会这样的组织就是真正的NGO，他们是发自肺腑的要为穷人做事，而且是有效率地为穷人做事。而NGO本身的使命就是为公益事业和扶贫事业添砖加瓦，古今中外的民间组织、慈善组织、公益组织都要做扶贫济困的事，这是他们的本分，也是必须要做的。但是，现在的公益组织只能委曲求全，所以第一要参与扶贫；第二要以政府能够容忍的方式去扶贫。对于乐施会来说，最近几年也一直在做改变，不管是从他们所开展的项目、工作方式、管理模式，还是从与政府的沟通合作方面，都有了很大的改变，逐渐被社会认可和肯定。

像茅予轼先生创建的富平学校，这所学校作为企业运营得非常成功，财务指标也很漂亮。同时它又是一个彻底的非营利性组织，虽然有股东，但股东是不分红的，所有的盈余都投入到社会慈善事业中。这样的NGO是非常成功的，但很少。

《中国扶贫》：您认为除了鼓励，国家和政府对于NGO参与扶贫，是否还应该会有一些制度或者是政策方面的支持和帮助？

康晓光：首先就是要开放一个领域，让NGO组织能够顺畅地进入扶贫领域。

第二，政府要给予一些最直接的支持，就是政府采购，比如说将一些扶贫基金交给非政府组织或者公益组织来使用，从而参与扶贫。

第三，就是政府和NGO双方之间的合作，相互取长补短。比如我们曾经在江西做的实验，让国际NGO和中国政府进行合作，效果是很明显的。说到实际的执行力问题，政府要比NGO强得多，比如架桥修路方面的执行力，NGO和政府根本没法比，无论是从专业程度，还是从组织人力方面，政府的力量都会强于NGO。但政府的问题就是不透明、容易滋生腐败。如果说让NGO组织参与项目前期计划的制定，后期参与监管和评估，把执行和决策权交给政府，双方优势互补，相信会达到一个很理想的效果，这也是让NGO参与扶贫的一个最好的结果。

第四，政府和社会还要对NGO组织加强监管，而NGO组织自身也要加强自律、问责和能力建设。国际经验和国内实践表明，NGO与政府合作扶贫，可以充分发挥政府和NGO的各自特长，优势互补，大大提高扶贫成效。