完善部门预算管理制度调查研究
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［提要］部门预算模式是我国在财政支出管理上推出的一项重大管理改革。围绕构建适应社会主义市场经济发展的公共财政框架，建立公共财政体制和财政运行机制，进一步完善部门预算编制，以推动财政管理的规范化和科学化显得尤为重要。
关键词：部门预算；预算编制；预算执行
基金项目：河南省软科学项目（编号：082400440630）
中图分类号：F81文献标识码：A
收录日期：2014年4月11日
部门预算是与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他单位，依据国家有关法律、法规规定及其履行职能的需要编制的本部门年度收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。完善部门预算管理制度，着力健全预算决策机制，有利于提高预算安排的科学性，不断提高预算分配的公正性和项目支出预算管理的规范性，提高预算执行的有效性。本文在对驻马店市预算管理调查研究的基础上，通过驻马店市部门预算编制情况分析，提出部门预算改革的意见和建议。
一、驻马店市部门预算编制情况分析
驻马店市按照上级要求自2000年开始编制部门预算，2006年开始运用部门预算编制软件编制部门预算，采取自上而下的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。经过近年来的不断完善，驻马店市部门预算改革取得了新进展，主要表现在：一是不断完善细化部门预算基础信息表。将人员编制数、实有人员数、离退休人数、实际发放工资数、机动车数等单位基本信息纳入基础信息表，为细化部门预算奠定基础。二是扩大定额的运用。对工资、津补贴、基本医疗保险费、住房公积金、公用经费、车辆燃修费、职工福利费、工会经费等项目全部实行定额管理，不断扩大各类定额在预算编制中的应用。三是细化预算的编制。基本支出、项目支出全部细化到具体项目，并将其全部细化到目级科目和具体项目单位，增强了预算执行的刚性，使预算编制和预算执行得以有机衔接。四是不断规范部门预算编报程序。将部门预算编制程序划分为“一上、一下、二上、二下”四个阶段。全部使用部门预算编制软件编制预算，减少预算编制中的人为因素。五是强化项目论证。所有项目支出经预算单位申报，业务科室初核，预算科审核汇总，经局长办公会集体研究确定，增强了项目的可行性。制定了《驻马店市财政支出项目库建设管理暂行办法》，稳步推进财政支出项目库建设，提高项目管理的科学化、精细化水平。
在取得以上进展的基础上，把部门预算编制全程纳入财政监督体系，财政监督从预算执行的事后监督向预算编制的事前监督延伸，对财政预算安排全盘掌握，有重点地加强资金监督，同时有利于督促改进工作作风，提高财政预算管理工作质量。一是在下发《编制年度市级部门预算（草案）通知》时，明确规定市财政监督检查办公室全程参与部门预算审核；二是由预算科和监督办研究制定《年度市级部门预算审核考评办法》；三是实行三方会审。主管业务科室对部门预算编制情况初审后，由预算科会同财政监督办与主管业务科室三方再次对初审情况进行联合检查会审，并确定监督检查结果。该项措施有利于提高部门预算编制单位和主管业务科室积极性；有利于提高部门预算编制质量和效率；有利于充分发挥财政监督职能作用。
二、部门预算编制及执行中存在的问题
1、对部门预算认识不足，部门预算约束力不强。由于部门预算改革涉及到部门局部利益的调整，有些部门对部门预算改革的思想认识不是很到位。特别是预算外资金收入较多的部门，对部门预算编制存在种种看法。一方面一些单位认为本单位的预算外资金收入、其他收入等不应列入财政资金范畴，应属单位自有收入；另一方面一些单位担心部门预算编制会造成本部门利益受损，对部门预算工作往往应付了事。纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金收入、预算外资金收入等测算不准确，与实际完成数出入较大。一些预算外资金没有与预算资金统筹安排，部门预算仍然是预算内、外资金“两张皮”，使得部门预算的编制流于形式，没有形成真正的部门综合预算。
2、预算执行不够严格。一般部门预算方案都是在上年度十月份测算，年底编制完成，再由市人大审查批准的。但许多收支因素变化是不确定的，特别是有预算外收入的单位，当遇到国家调整收费政策、降低或取消收费时，收入任务将无法完成。而部门预算支出是与单位收入挂钩的，收入减少，势必减少支出，也使得有些项目支出无法实现。还有的因政府或部门临时追加一些项目，且临时追加预算数额较大，严重影响年度预算执行，使预算执行缺乏应有的严肃性。
3、零基预算的编制受到支出基数的影响。部门预算实行零基预算和综合预算的编制原则，需将过去基数加增长的做法，改变为统筹部门预算内、外财力，根据部门事业发展的实际需求，编制年度收支预算。但在具体编制过程中，因多年惯性以及零基预算、综合预算要做大量核实、确认工作，财政力量保证有限，因而在实际操作中仍未完全摆脱传统做法的影响。为满足财政控制要求，一些部门在项目资金安排上，高标准编制预算项目，套取财政资金。目前项目预算管理的程序也不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却在不断增加，形成刚性支出的项目越来越多。
4、有效监督体系尚不完善。目前人大审议部门预算的时间很短，在短时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，使得人大对部门预算的监督往往流于形式。同时，部门预算在执行中也会出现法律空挡。我国一直实行历年制预算年度，而中央和地方预算草案要经各级人代会审批，致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间滞后于预算的编制。部门预算的透明度不高，公众参与度较低。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己所要承担的纳税义务与获得的公共服务发表看法，提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且有利于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
三、推进部门预算改革的建议
1、进一步完善部门预算数据库管理，提高部门预算编制质量。通过清理财政供给范围，开展财政资源调查，建立一套完整的部门预算基础信息库管理系统，使财政部门全面掌握部门预算单位的人员状况、占用公共资源情况，为编制部门预算提供政策依据，为测算基本支出定员定额标准提供参考，从而促进部门预算编制工作的规范化、科学化。利用信息技术手段，收集整理编制、审核、汇总部门预算的基础信息，规范预算编制程序，建立部门预算编审计算机管理体系，努力提高部门预算编制的效率和质量。财政部门要强化单位人员基础信息资料的管理，做到部门预算单位各项基础数据必须真实、有效，账实相符，不重不漏；部门预算单位也要及时维护、更新基础信息，保证数据的适时、安全、准确。同时，财政部门要加强对部门预算基础信息库的收集范围、内容、时点、格式等的统一要求，统一口径，统一审核，统一管理，健全考核、监督、约束机制，定期或不定期地进行检查。对基础信息报送不及时、不准确而影响部门预算编制实效性、准确性的部门预算单位要承担相应责任。
2、细化部门支出预算，建立较为完善的基本支出定额标准体系。合理分配预算，有利于增强预算执行的严肃性。制定科学合理、以定员定额管理为主的预算运作机制，必须做到实事求是。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑当地财力的可能，将定员定额建立在较为可靠的财力基础上，兼顾需要与可能，量入为出、量力而行。通过对部门预算单位实际开支水平的定性分析、定量对比，特别是对于低标准和无标准的支出项目进行深入调查与分析，在兼顾工作需要和财力可能及可操作性的基础上，逐步建立起部门分类准确、档次划分相当、支出水平趋同、支出项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。在编制支出预算时，也要结合政策性因素和管理性因素，实事求是地核定编制，使预算单位人与物的配置在财力许可范围内实行高效化。
3、加强预算内外资金的统筹安排力度，建立健全项目库。财政部门要加强各项征收计划的预算管理，清理整顿行政事业性收费、基金项目，取消现行收费，以及基金中不合理、不合法的项目，将保留项目逐步纳入预算内管理。对于部门用预算外资金安排的支出，财政部门要依据客观、公允的定额标准，认真审核。同时，要对部门的收入体系进行研究，有重点地进行财务制度改革，加快对预算外资金等非税收收入实行集中统一收缴、将其纳入部门预算管理的进程，切实做到统筹预算内外资金使用。项目支出也要体现预算内外资金以及其他资金统筹安排的要求，实行常年申报和备选择优排序制度。财政部门要加强对预算项目库的管理，除因重大政策调整或不可预见因素而发生的临时项目外，部门预算项目安排要从项目库中滚动抽取，实行滚动管理。
4、建立健全相关配套管理制度，增强预算约束力。过去计划经济体制下形成的预算管理方式，使得预算编制比较粗放，各项预算资金采取基数加增长、切块分割，固化了支出结构，加剧了收支矛盾；同时，预算执行过程中的追加事项较多，严重影响了财政预算的严肃性和权威性，并使财政部门对预算单位的经费使用情况难以监督和控制。实行部门预算管理后，将综合预算、零基预算等编制方法应用于预算编制中，大大强化了预算管理手段。而建立完整统一的预算，必须在预算中全面反映部门的全部收支，提高收入预测的准确性，同时加强对部门基本支出预算和项目支出预算管理，采取科学的政府收支分类体系，全面、准确地反映收入、支出总量和结构，使部门预算在管理上形成一个统一的有机整体。
主要参考文献：
［1］宗建岳.浅议预算管理中如何开展项目支出绩效跟踪评价［J］.财会研究，2013.17.
［2］吴广军.完善部门预算管理的几点思考［J］.中国农业会计，2004.1.
［3］刘春平.部门预算管理存在的问题与对策［J］.中山大学学报论丛，2003.3.