做好顶层设计 促进城镇化健康发展

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城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。中央经济工作会议把城镇化列入2013年6项工作重点，城镇化战略被提到了一个新的高度。目前，中国城镇化率已达到51.3%，今后如何提高城镇化质量，引导城镇化健康发展，是各界关注的一个焦点。

最近，有两则消息格外引人关注。一是在2012年多次中央级别的会议预热之后，2013年新年伊始就传出的消息，由国家发改委牵头，10多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》将于2 013年全国两会前后颁布。据了解，该《规划》将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，将为新型城镇化提供发展思路，并将提出具体要求。二是全国城镇化工作会议将在2013年两会前后召开。尽管目前全国城镇化工作会议召开的具体情况尚不明晰，但由于过去的城镇化都是各地为政，缺乏顶层设计，在这一形势下，会议的召开就具有一定的迫切性，且意义非同小可。若能够在顶层上统筹解决，无疑对各地在城镇化过程中理念的转变和质量的提高非常有益。关于城镇化，在“十二·五”规划提出时，建议的是“三化”同步，十报告专门加了一个信息化。其含义有两个方面：一是丰富了中国现代化的内涵。即中国要实现的社会主义现代化是工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步的现代化，而不是工业化或城市化孤军突进的现代化。二是指明了四化同步的重点：一、信息化与工业化深度融合。这是适应未来新技术革命的需要，更多地通过信息化来促进制造业的数字化。二、工业化和城镇化的良性互动。中国城镇化的质量不高，最根本的就是农业转移人口的市民化问题。工业化了，要有序地推进农民转市民，这样才能真正的城镇化。三、城镇化和农业现代化要相互协调。目前中国农业现代化的水平远远落后于工业化和城镇化，所以下一步要大力统筹城乡发展力度，通过提高城镇化的质量，通过农业转移人口更多的市民化，来促进农业现代化。

城镇化是一个历史性问题，不是短期的，不是运动式的，同时城镇化也是一个有利有弊的问题。所以，必须研究并遵循其发展规律，要全盘考虑做好顶层设计，尽力避免可能发生的挫折、波动，甚至是弊端或危害。在城镇化的道路上，失败的教训不但有，而且非常深刻。20世纪，拉美城市化发展速度惊人，在不到一个世纪的时间里，城市化水平就与发达国家的城市化水平相接近了，但拉美城市化的高速度也导致许多问题。那个时期，拉美城市的人口增长率为十年翻一番，但这并不意味着拉美的工业化已对城市化提出了这样高的要求。到上世纪70年代中期，拉美城市人口的比重已占地区总人口的6 0%，但工业人口的比重却不超过20%～30%。曾经就有学者指出，按正常的发展速度，当时拉美的城市人口应为1520万，而实际上已达到3000万，超过了正常水平近一倍。城市化速度大大超过了工业化的速度，造成了城市化水平与经济发展水平的脱节。拉美城市化程度的提高，固然为工业化发展创造了有利条件，但超越了发展阶段，拉美也为之付出了沉重的代价。联合国拉美经委会认为，9 0年代拉美地区有30%～40%的人处于极端贫困状态，20%的人的收入占社会总收入的4%。这与非洲和亚洲许多国家的贫困人口大都居住在农村的情况是不同的，拉美大城市的贫困状况已经普遍化，这主要是低收入水平而不是固定资产稀缺造成的。在贫困已经城市化的同时，贫困差距也日益扩大。根据世界银行和IMF的调查，拉美的收入分配已达到了世界上最不平等的地步，占总人口10%的富人占有总收入的60%。比较日本、韩国、新加坡及台湾地区等成功实现经济转型，成为发达国家和地区的城市化过程，发现它们的普遍特征是，随着城市化率的上升，贫富差距普遍缩小，基尼系数都在0.4以下，日本、台湾等甚至低于0 . 3。而那些步入中等收入陷阱的国家在城市化过程中，则无一例外地出现了贫富差距扩大现象，如身处拉美的巴西的基尼系数超过0. 5。可见，真正成功的城镇化绝非是更多的城镇拔地而起或加速扩张，建成更多的基础设施支撑高密度的经济活动这么简单。城镇化还有更重要的另一方面，就是合理公平公正的人的经济和政治自由权利的制度安排。中国2012的基尼系数为0.474，说明中国城镇化的过程更接近拉美及南亚国家特征。这应引起足够的警惕，即中国进入后城镇化阶段后，如果不能有效缩小贫富差距，不仅经济增速会放缓，还有可能步入中等收入陷阱，这样的结果与中国城镇化发展的目标是完全背道而驰。

拉美国家的城市化和工业化不同于欧美，拉美的城市化开始于工业化之前，而工业化的发展继续推进城市化的进程。由于经济发展缓慢，城市人口膨胀，导致拉美城市的失业率很高，社会保障制度供给严重不足，消费能力无法提高，社会不稳定，暴力等犯罪活动泛滥成灾。而英、美、日本的城市化则完全是另外一种景象。英国是世界上第一个城市化的国家，在从18世纪后期到19世纪中期的近100年的时间里，城市人口占全国总人口的比例从2 0%逐步跃升至51%，初步实现了城市化。英国城市化的发生，是多种经济动力机制起作用的结果，而工业革命及其引起的工业化是核心动力，工业化的集聚效应使经济和人口不断集中，促进了英国城市化的发生。机械化和生产专业化要求密切的分工协作，以最大限度地提高生产效率，这一特点要求生产要素，即资本、设备和劳动力的集中。同时，工业化又讲究规模效益，这不仅是单个工业企业生产要达到相当规模，而且需要众多相互关联、生产配套的工业企业在一定空间上的集中。这种专业分工协作、规模经济和外部经济的要求，使工业化具有极强的集聚效应，拉动各种经济要素和人口向一定的地理空间集中，形成城市聚落的外观。工业化的自身需求，使得英国工业与城市良性互动，实现发展，工业化资金同时推动城市其它产业发展，产生关联效应，工业化要求并推动了城市化。美国的城市化经验与英国相比较，还有两个突出的特点：一是内生作用为主的自我发展。美国城市化进程较少受外生的、偶然的、不确定因素的干扰，如战争、自然灾害、行政干预等，而是源于市场经济的内生动力。虽然其间美国政府也出台了一些有利于城市化的政策法规，但这些政策法规只起辅助作用，其主导因素还是内生因素，如产业结构动态变化、交通运输状况改善等。二是要素流动性及人口分布的均衡性。美国城市化另一典型特征是在市场经济条件下，生产要素在全国范围内自由流动，尤其是人口的流动最为明显。一百多年来的人口迁移，使得人口在地区分布上趋于均衡，西部和东北部的人口比例在20%左右，而南部和中北部的人口比例在3 0%左右。人口自由流动促进了美国的城市化，人口区际迁移过程与美国区域发展以及城市化由发散走向收敛过程刚好一致。日本的城市化过程中，则特别重视对农业的改造，加强农村基础设施建设，促进农业现代化。农业的发展是工业起步的前提和物质基础，日本出台了一系列政策，大大促进了农业的发展和农村土地的集约，这为农业机械化提供了前提条件。农村基础设施的建设，不仅可以缩小农村与城市之间的差距，更重要的是为农村建立了一个良好的投资环境。投资的加大，促进了农村的经济发展，为农村提供了更多的就业机会，也为城市产业和人口的扩散开辟了道路，为实现城乡一体化创造了条件。城市化发展的教训必须牢牢记取，成功经验也必须认真学习和借鉴。中国当前的城镇化从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批的计划经济模式必须改革。在城镇化的过程中，只有通过市场机制的基础作用，才是城镇化推进的内在机制。市场化是与工业化、城镇化相伴而行的，工业化与城镇化之间的互动关系是靠市场化来维系的，市场主导下的城镇化进程才是最有效率的城市化方式。

面对中国经济发展不平衡、不协调和不可持续的问题依然突出，经济下行风险依然严峻的形势，新型城镇化是目前唯一可以培育的空间因素。所有的宏观经济政策最终都要落地，都是落到一个特定的空间。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情和国际经验后得出的一个逻辑结论，对于中国的未来走向影响深远。所以，做好改革的顶层设计，确保并促进城镇化健康发展至关重要。