发展农村土地银行,以农地“资本化”解决农地流转问题
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摘要:建立农村土地银行,通过农地“资本化”实现土地流转,推动农地适度规模经营,是破解目前“三农”问题的必由之路。建立土地银行切合我国实际,符合农民愿望,应当把其作为实现农村重大变革的战略之策。对此我们既应该大胆试验,也需要审慎推进。文章简要地阐述了土地银行的内涵,重点分析了发展土地银行对于解决农地流转的现实意义,并提出了我国土地银行在发展中应该注意的几点问题。
关键词:土地银行;农地“资本化”;农地流转
当前,“三农”问题是学术界以及社会各界高度关注的问题之一,对于如何解决“三农”问题,各方也是纷纷献计献策。其实,“三农”问题的症结主要是两个方面,农村土地低效率利用问题和农村金融发展缓慢问题。以家庭联产承包为基础的现有农村土地流转制度已很难给农民创造更高的积极性,农地流转问题极大地制约着农业产业化和规模化经营的发展,同时,农业生产的低效率和农村投资的低回报难以吸引广泛的社会资金进入农业领域,农村金融发展非常缓慢。因此,农村土地制度的改革就成为破解农村土地流转和农村金融问题乃至“三农”难题的突破口,这一改革的核心就是实现农村土地的“资本化”,其带来的生产潜力的释放无疑将对我国农村经济起到强大的推动作用,而如何实现土地的“资本化”则是这场改革的关键所在。农村土地银行的建立和发展将成为解决农村土地有效流转的落脚点。
一、农村土地银行的内涵
党的十七届三中全会提出要深化农村体制改革。现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,在此基础上,强调农地流转的多种形式,允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这一政策向我们释放了一个强烈的信号:农村土地“资本化”将成为一个不可避免的趋势。事实上,土地一直是一种重要的生产要素,只有实现充分的流动才能提高土地利用效率,实现土地在市场经济下的真实价值。而土地银行的介入,则会在一定程度上盘活农村土地,通过价格机制鼓励土地实现规模化经营。
所谓“土地银行”,就是参照金融机构商业银行的运作模式,一部分农民自愿将零散的、小块的、产权界定清晰的土地承包经营权存入土地银行,土地银行按照一定的价格给付出让土地使用权的农民以租金(作为土地存款利息),然后土地银行再将土地划块后转贷给愿意种植的农户或企业,同时向他们收取租金(作为土地贷款利息),种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植,土地银行在此过程中充当媒介,并且赚取差额利息用于自身的再发展以及建立风险资金等。
在土地银行具体实际操作过程中,有一个重要的前提:农地产权的明晰。为了实现土地的规范流转,土地的产权必须首先清晰界定,落实到户,每一村镇都应该利用现代地理信息系统对每户农民的土地进行准确的丈量。在当前以户为单位的家庭联产土地承包责任的制度安排下,可以结合目前的户籍制度,经村集体民主讨论,从而划定耕地和宅基地权属。
二、以土地“资本化”为手段来发展我国农村土地银行的现实意义
多年来,农村为城市输入了大量的资源和财富,农产品剪刀差以及二元经济结构呈现的城乡巨大差异带来了城乡收入水平差距的不断扩大,而受制于农村社会保障的缺失和金融支持的严重不足,农村的“低消费低储蓄”局面一直未能得到根本性的扭转,这也是我国巨大的潜在内需迟迟未能撬动的最重要的原因。
在市场经济条件下,一切生产要素都是可以资本化的,人们的财富其实就是所有要素收入流的贴现,即“资本价值”的概念。作为稀缺性生产要素的土地当然更不例外,可以认为土地资本是现阶段农民财富增长的主要途径。我们看到,每年千万亩的农地随着工业化和城市化而不断升值,转做非农,然而大部分收益却没有归农,农民得到的仅仅是按照农业用途计算的微薄收益,中间经过各级截留,真正到农民手上的所剩无几。地利归农,应当是工业化和城市化带给农民好处的自然结果。
目前,大部分的农地仍然作为农户家庭保障的基本工具,而事实上,这种静态地看待土地的使用价值并没有充分有效地利用其潜在价值。土地与家庭保障等价,是土地的最后用途也是价值最低的一种用途。从这个层面上来看,我国的社会保障还有很长的路要走。社会保障作为国家向所有公民提供的公共品,是不应以市民和农民身份而有所区别的,即使农民不放弃自己承包的土地经营权也应该有权享受国家提供的社会保障。
而土地银行设立的出发点实际上正是以对农民“还权赋能”为基准,以土地的“资本化”为手段,进而使以地方政府为主体来推进的城乡统筹能够体现农民的主体意志,让农民有自主处置所承包土地的权益,自主决策资源的配置,进而使得土地利用效率得到最大程度的提升。土地银行的主要业务是农业用地的流转,对其进行赋权。由其主导土地流转的权限,将会在很大程度上改变当前地方政府垄断土地市场的格局。从长远来看,土地银行的进一步发展将对我国农村经济乃至整个经济体产生深远的影响:
首先,就农业而言,土地银行将以“资本化”手段推动农业产业化,实现农业经济规模化运营。通过土地银行的再组织,既盘活了农村土地,又盘活了农村劳动力,在较大规模土地上实现了农场式经营,同时使得土地使用更加集约化。与发达国家相比,我国的土地单产还不算高,还有很大的提升空间。在农村土地实现较大范围流转的情况下,能够通过引入新的农业科学技术,以规模经济来提高土地的使用效率,这对于提高国家战略层面上的粮食安全大有裨益。
其次,就服务业而言,未来我国经济的一个重要发展趋势将是城镇化,大部分的农民将从农村转移到中心城镇去,人口居住的相对集中将会带来巨大的生产性和生活业的发展空间(比如餐饮、旅游、文化培训、金融等)。而农民可以通过土地银行,将土地进行抵押,实现土地经营权的流转,以此获得的土地增值收益将使得农民获得经常性的资金流支持,创业的可能性也会变得更大。在土地银行严格规范的管理下,农民可以不用介入具体的土地流转交易,也不用担心失去土地的产权,这也可以大大增强农民在地域上的流动性,使其能够专心从事非农工作,达到劳动力资源的高效流动和利用。
总之,土地银行的建立在很大程度上,既能解决目前“三农”发展难题的瓶颈,从根本上保护农民的利益,保证土地的适当集中和规模化经营,又能做到与国家层面的宏观经济结构的战略性调整保持一致,进而有利于实现“一举多赢”的目标。
三、我国土地银行发展要注意的几个问题
土地银行起源于欧美国家,发展已比较成熟,其职能不仅包括促进农地的流转,推动农业生产的发展,而且更重要的是解决了农业发展和农村建设中资金来源的问题。而对于现阶段我国的土地银行来说却仍然是一个尚未成熟的事物,我国目前也还没有完全意义上的土地银行,其职能还仅限于一个中介机构,没有能够完全地把农民从对土地的依赖中解放出来,而且由于我国存在的特殊国情带来的种种制约因素使得我国土地银行的发展不能也不应该完全照搬国外的模式。具体而言,我国土地银行的进一步发展应该着重考虑以下几点问题:
第一,因地制宜,与时俱进。我国土地资源分布不均衡,差异性较大,在推进土地银行发展的过程中,最好先选择试点,再逐步推进,最后全面展开,不宜一哄而上,待确定了较为成功的模式再进行推广。同时,应该坚持多样化的土地银行形式,既可以是民间自发、合作社制、委托制,也可以是转让、互换、入股制,在发展中不断地完善土地银行管理制度。
第二,土地银行应该一直牢固地确保农户在土地流转过程中处于主体地位。要将土地流转权完全交由农民自主决定,政府、集体、各类工商企业都应该尊重农民意愿,维护好农民的利益,在此基础上做好各自的服务。要把握好原则,国家制定的土地流转“依法、自愿、有偿”原则和“三不”规定,目的在于规范土地流转和适度规模经营。要在维护农民利益的前提下,推动农业规模化和集约化经营。
第三,要做好价格指导和合约设计。既不能因为农户漫天要价而影响了土地流转和适度规模经营,也不能因农民急于用钱而低价存入或出租。要有专业的土地评估机构事先对土地面积、质量、类型以及期限内的租金利息做一个公允的评价,同时在合约期租出土地前,也要与种粮大户或承租企业就租金达成共识。应该承认土地的差异性,允许有不同的级差价格存在,逐步建立合理的土地价格形成机制。与此同时,要设计好标准化的土地租金合约,从而使其具备较强的可推广性。合约同时也要就合约到期时有关重要事宜做出交待,农户可选择续约或重签转租,或收回,这样可以解决合约到期出现的资产负债匹配问题,保证农户在合约期满后“取出”土地的权力,防止农户“挤兑”土地。
在以上基础上,还要注意,要严格依法操作。在征得农户流转土地意愿后土地“存入”土地银行前,要签订土地流转合同,合同条款要严谨,办理程序要严密科学,不能违反《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》和《物权法》等法律法规,切实维护好农民对承包土地的一系列权利。
除了以上几点问题之外,我们还需要考虑目前我国土地银行发展的一个重要体制,那就是地方政府的利益刚性可能将成为此次农地制度改革的主要阻力。土地出让收益作为地方政府的第二财政,对于地方政府来说,其重要性不言而喻,如果农地流转收益归农,地方政府怎么甘心?这一点可能是我们更需要关注的问题。针对这个问题,应该在地方政府财政收入结构上进行配套改革,可以考虑增征财产税,来补偿地方政府的财政收益,保持地方政府的财政收支平衡。因为随着土地资本属性的强化,土地流转将会释放更加强大的生产力,农村经济将变得更加活跃,财政税收形式也将从一次性的收益转为持续性的财产增值收益,不仅不会给财政收支带来平衡问题,而且还会从更大程度上带来双方各自收入的增加,形成农民与地方政府“双赢”的良好局面。
我们应该认识到,以土地“资本化”为核心手段来解决农地流转问题的土地银行在未来将会有很大的发展空间,当然同时,我们更应该看到土地银行在未来发展中可能存在的各种问题。只有适时推进土地制度的改革,为土地银行的发展创造一个良好的制度环境,才能充分发挥土地银行“资本助推器”的重要作用,为中国农村经济的发展增添强劲的动力。
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(作者单位:安徽大学经济学院)