论我国《反垄断法》对行政垄断的规制

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【摘 要】行政垄断行为是我国市场经济发展的重要障碍，规制行政垄断已经成为世界各国共同面临的难题，其原因就在于政府对于经济的不当干预。我国通过《反垄断法》虽然对其进行了必要规制，但是仍然存在很大的不足。文章首先分析了行政垄断的内涵、特征和构成要件，在此基础上，提出了对我国行政垄断进行规制的建议。

【关键词】行政垄断；市场竞争；反垄断

一、行政垄断的界定

1.行政垄断的内涵

行政垄断又叫行政性限制竞争行为，是我国学者为区分传统市场经营主体的垄断行为，即所谓经济型垄断行为而提出的概念。根据行政垄断的字面含义，几乎所有与政府行政权力有关的限制竞争行为都可以纳入行政垄断的范畴。但是，在全球性的市场竞争中，私营企业和国有企业的背后往往不难见到政府的身影。显然，并不是所有介入经济活动的行政权力都属于行政垄断，如果错误地对行政垄断进行过宽的界定，将不利于我国市场经济的发展。因此，规制行政垄断必须首先明确其定义。

我国《反垄断法》第8条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”在《反垄断法》颁布之前，学界认为行政垄断包括合法垄断和非法垄断。有的垄断行为依据国家法令做出，虽然具有限制和排除竞争的特点，但是其本身并不一定产生消极的后果，即这些行为“并不以违法为前提”，这种垄断行为即所谓合法行政性垄断行为。而那些滥用行政权力对经济活动进行干涉，导致限制或者排除竞争的行为，才是非法行政垄断行为。我国《反垄断法》所针对的就是非法行政垄断行为。

2.行政垄断的特征

（1）行政垄断行为并非市场活动的自发行为，而是政府对于行政权力的滥用，是行政权力对市场进行的直接干预。

（2）行政垄断的形成过程短暂。相对于经济性垄断，一个企业要想取得垄断性的市场地位，往往需要一个长时间的资本积累和市场经营过程。而行政垄断则不同，只要行政行为做出，垄断地位即可形成。

（3）行政垄断具有抽象性和强制性的特点。行政垄断常常借助于行政机关颁布的规章或授权，使个别企业在某些产品的生产或销售方面处于垄断地位，即行业部门性垄断；或采取种种措施限制某些产品流入或流出特定地区，即地区性垄断。

（4）行政垄断容易滋生腐败。有学者认为行政垄断已经成为我国经济转轨过程中最严重的腐败形式之一。

二、行政垄断行为构成要件的认定

1.主体要件的认定

行政垄断的主体为行政垄断行为的实施者及其行为后果的承担者。根据我国《反垄断法》的有关规定，实施行政垄断行为的主体，包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“公共组织”）。这里的行政机关不难理解，就是指政府及其下属各部门。需要重点注意的是“授权”这个概念，它是不同于“委托”的一个概念。授权是指法律法规将行政机关拥有的某项权力直接授予某个单位或个人，被授权的单位或个人便直接拥有了该项权力，并且以自己的名义承担相应责任；而行政权力委托的的结果是被委托单位或个人以委托单位的名义行使权力，相应责任也由委托单位承担。如果某项行政行为由行政机关或者被授权的公共组织做出，而且其行为也是依据相应的法律法规或者相应的国家政策做出，那么即使该行为具有限制或排除竞争的特征，也不属于我国《反垄断法》所规定的行政垄断行为。

2.主观要件的认定

行政垄断行为的主观要件是指行政主体对于行政垄断及其后果所持的心理态度，而这种心理态度只可能是故意。当然，在司法实践中确定行政主体的违法行政行为是否出于过错也是有一定难度的，这里所指的“故意”并不要求政府证明其“意思表示”或者背后的“动机”，而是通过客观行为反映主观目的。因此，对于行政垄断行为的认定一般采用“过错推定”原则。政府为使个别市场取得垄断地位、获得垄断利润，而授予其行政权力，便可被认为主观存在过错。如果行政机关证明其行为是为了国家利益，并且得到国家的明确授权，受到了有效监督，也可以得到《反垄断法》的豁免。

对于政府实施的抽象行政行为更需要采用“过错推定”原则。即只要政府部门颁布的规章、命令包括限制或者排除竞争的内容，并且没有得到相应授权，便可被认定为垄断行为。

3.客体要件的认定

行政垄断行为的客体要件就是行政垄断行为所侵犯的社会关系，即市场的公平竞争秩序。行政垄断行为具有竞合性的特点，它既是违反《反垄断法》的违法行为，同时也是行政违法行为。行政违法行为所侵犯的社会关系相当复杂，既可能是公民人身、财产权利，也可能是国家的经济管理秩序，而只有侵犯市场公平竞争秩序的违法行政行为才是行政垄断行为。

4.客观要件的认定

垄断行为的客观要件即垄断行为客观上的外在表现。行政主体本应运用其行政权力为公共利益服务，而它却不恰当地介入了经济领域，为特定的部门、特定的地区谋取不当利益，阻碍竞争自由进行。

三、对我国行政垄断进行规制的建议

1.揭开“行政机关的面纱”

行政垄断与经济垄断在本质上都是相同的。在限制竞争的效果上，行政垄断行为与私营垄断企业滥用支配地位并无本质区别，唯一的区别就是垄断力的来源，公权力的介入是其垄断力的来源。因此应该将行政垄断的主体行政机关与经济垄断的实施者同等看待，不偏袒，揭开“行政机关的面纱”。当然，如果行政机关对经济的干预是正当的，则应受到保护。

2.明确行政垄断的构成

我国目前《反垄断法》对于行政垄断的构成采用列举的方式，通过六个例子来具体说明。虽然这样的规定能够使执法机关迅速对非法行政行为做出判断，具有成本低、效率高的特点，而且能够使行政主体预判自己的行政行为是否违法，但也导致了法律漏洞的出现。由于缺乏对行政垄断的系统规定，许多行政垄断行为会逃避法律的控制。因此，采用典型列举和一般条款阐述相结合的方式会更加有效。

3.设置受益人法律责任

行政垄断的收益人包括垄断主体的负责人以及市场主体中获得支配地位的相关人。现实中，行政垄断行为的主体会将他们的权力寻租给相应的市场主体，在行政主体的管辖下，这些市场主体便会做出违反市场经济的行为，获得非法垄断利益。对于这些市场主体可以采用罚款、没收违法所得，取消或者限制其经营资格等惩罚措施。

4.健立反垄断执法机关

行政垄断是政府机关对于行政权力的滥用，理论上讲必须追究其责任，而仅用一部法律来对其进行规制显然不够。而且我国的反垄断执法机构只能对上级机关提出建议，这一做法显然不合理。

5.实行政企分开

必须建立真正意义上的现代企业制度，加快国有企业向现代公司改制的进程。除保留少部分关系国家安全和稳定的个别行业，以及一些为保证国有经济成分的企业以外，其余企业均应该进入到竞争领域进行公平的市场竞争。只有地方政府不再经营企业，才能实现真正的政企分开，建立公平的市场竞争秩序。能源、通信等垄断性的盈利行业，应该逐渐引导社会资本进入。

参考文献：

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