养老服务与残疾人托养照料的衔接管理
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2011年12月，为应对人口老龄化，满足全社会不断增长的社会养老服务需求，提高全省社会养老服务水平，浙江省人民政府出台了《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，通过发展居家养老、机构养老，提高服务能力，完善运行机制，加强政策扶持，着力构建政府主导、社会参与、全民关怀的社会养老服务体系，确保广大老年人老有所养、安享晚年。该意见特别指出，从2012年起，养老服务补贴标准参照当年度重度残疾人托（安）养费用补助标准执行。本文探讨养老服务与重残托养标准统一这一政策的影响，并就政策层面与操作层面提出有效衔接与加强管理的意见建议。
一、重度残疾人托（安）养费用标准作为养老服务补贴参照的适用性
重度残疾人托（安）养工程作为浙江省人民政府部署实施的残疾人共享小康工程的子工程之一，自2008年起实施，其对象为生活不能自理、残疾等级为一级的残疾人。该政策起步时，对纳入集中托养的重度残疾人，要求保障其基本生活和基本康复、医疗、护理等需求，保障标准总体上不低于当地农村五保和城镇“三无”对象的集中供养保障水平，并根据残疾人的特殊需要，增加必要的护理保障。纳入日间照料的，提供用餐和基本生活照料服务。纳入居家安养的，给予其家庭不低于日间照料所需经费的补助费。2008年浙江省指导线为集中托养7500元，居家安养和日间照料3750元。2009年，根据物价等因素，重度残疾人集中托养费用指导线从7500元提高到9000元。
考虑到经济发展、物价变动等因素，从2011年起，浙江各地残疾人重度托(安)养费用标准建立动态调整机制，集中托养费用包括基本生活费和基本康复、医疗、护理等费用，基本生活费参照当地农村“五保”集中供养生活费标准即上年度当地农村居民人均纯收入的60%确定，基本护理费按照1∶4的护理人员配置比例，参照当地同类人员工资水平确定；居家安养、日间照料费用原则上按照集中托养基本生活费、护理费总额的40%确定。据此，2011年全省重度残疾人托(安)养费用指导线调整为：集中托养从每人每年9000元提高到每人每年1.2万元，居家安养、日间照料从每人每年3750元提高到每人每年4800元。
可以看出，重度残疾人托(安)养费用是在养老服务费用基础上适当考虑残疾人特殊需求产生的基本康复及护理等费用而确定的。根据浙江省民政厅的意见，目前养老服务补贴范围为城乡最低生活保障家庭中的失能、失智老人。而失能、失智老人与生活不能自理的一级残疾人具有生活、康复、养护需求与服务的相似性，因此，重度残疾人托(安)养费用可作为失能、失智老人养老服务补贴标准的参照，同时由于残疾人托（安）养的特殊性和复杂性，在今后应仍须确保重度残疾人托(安)养费用不低于失能、失智老人养老服务补贴。
二、养老服务补贴经费锚定对重度残疾人托（安）养政策的影响
一是拓展了残疾人托养照料的范围。失能老人是指生活不能自理必须依靠他人照顾的老人。国际衡量老年人生活自理能力的指标包括吃饭、穿衣、上厕所、上下床、洗澡、室内走动等6项。其中任何一项调查回答“做不了”的，则定义为“完全失能”；任何一项都能做，但是“有困难，需要人帮助”的，定义为“部分失能”。我国首次全国城乡失能老年人状况研究显示，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万人，其中完全失能老年人1080万人。预计到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人。老人失智现象，也称老年痴呆症，指由于认知和记忆功能不断退化导致日常生活能力减退，并有各种神经精神症状和行为障碍。多数失能、失智老人在一定程度上符合残疾鉴定有关标准，往往即是残疾人。对失能、失智老人进行养老补助事实上扩大了当前残疾等级为一级且生活不能自理的重度残疾人托（安）养对象范围。
二是仍然保留了对重度残疾人托（安）养的适度特惠。主要体现在两个方面：一为重度残疾人托（安）养全额补助的范围更大，为低保标准150%以内，而失能、失智老人养老服务补贴目前仍限定于城乡低保标准；二为150%以外的重度残疾人托（安）养对象有50%的补贴，而中低收入家庭失能、失智老人目前尚无补贴。
三是有助于形成残疾人托（安）养的服务互通、资源共享与规模效应。可以说，养老服务体系是残疾人托养照料体系的基础，因此，养老服务体系的完善必将促进残疾人托（安）养服务体系建设。一方面，养老服务体系发展将提供更多的机构资源，养老机构网点增多有助于缓解残疾人集中托养场地紧张问题。另一方面，由于残疾人托养照料与老人护理照料具有服务上的共性，养老服务体系与残疾人托养照料能实现专业人才等资源共享，特别是市、县（市、区）建立养老服务指导中心，城乡社区建立居家养老服务照料中心（站）的举措，将为残疾人居家安养的社会化服务提供更好的基础，形成照料服务的规模效应，既能提高残疾人托养照料服务的专业化水平，还会降低其成本。
四是对重度残疾人集中托养具有一定的负激励。一方面失能、失智老人机构托养的成本及风险要相对低于重度残疾人集中托养，而目前两者经费补助标准相同，无论是公办机构还是民办机构，将对吸纳失能、失智老人更有积极性，会加剧重度残疾人集中托养机构和床位的紧张。另一方面则是因为民办机构托养失能、失智老人能获得更高的资金补助。在残疾人托养补助政策未调整到位时，非营利性民办机构可能会倾向于转向托养失能、失智老人。
五是对重度残疾人托（安）养服务的管理会产生一定的压力。养老服务由于对象多、规模大、机构多、网点全，必然要求配备专门的管理机构，出台更多的管理制度，有助于加强监督管理，形成养老机构之间、养老中介服务机构等之间的有效竞争，改进服务质量，有利于养老服务从粗放型向精细化管理转变。这必将对重度残疾人托（安）养服务的管理、监督提出更高的要求。
养老服务与重度残疾人托（安）养由于服务对象的交叉、服务性质的类似、服务经费的趋同，在政策执行中必然要求加强相互衔接与有效管理。
一是加强服务对象的衔接与管理。首先，要注意避免两项政策重复享受，这就需要加强养老服务和重度残疾人托（安）养工程的数据库建设，在做到动态管理的基础上，实现两个数据库的有效对接。其次，要确保服务对象的相互转介，即服务对象及其家属在养老服务和重度残疾人托（安）养中能自主选择一项。一般而言，符合条件的重度残疾人在未进入老年前就会办理好残疾人证，由于残疾人证具有福利附加性，也不会主动注销，所以重度残疾人一般不会转向失能、失智老人；反过来，失能、失智老人如果残疾程度加重，则会需要办理残疾人证。各级残联应既准予失能老人办理残疾人证，同时也应严格把关，避免老年持证残疾人因人为因素而增多。最后，适当扩大目前的重度残疾人托（安）养范围，部分二级重度残疾人不具备生活自理能力的，可将其纳入托（安）养工程。
二是加强政策待遇的衔接与管理。目前，城乡低保失能、失智老人待遇与重度残疾人托（安）养对象补助经费相同，因此，在其他政策待遇方面也应当尽可能相同甚至给予残疾人托养照料一定的特惠。比如残疾人托养机构办理民非企的设立登记、残疾人托养机构享受土地及水电气等优惠、残疾人居家托（安）养机构有关人员纳入家庭服务业扶持范围等，在文件中已经明确，需要在执行中予以落实。
三是加强服务体系的衔接与管理。机构建设方面，有条件的地方单独建立重度残疾人托养机构；更多的是发挥养老服务机构网点密集的优势，在养老机构中安排一定的楼层、床位用于残疾人托养，实现资源共享，让残疾人就近就便托养。在残疾人居家安养方面，需要借助于网点密集的社区居家养老服务照料中心，为居家残疾人提供基本生活和基本照料服务，在此基础上由有关专业机构和人员满足残疾人的康复等特殊需求。为此，民政与残联应加强业务联系，特别是民政系统所属的养老服务指导中心可增强残疾人托养照料方面的指导和功能，将养老机构、社区养老服务照料中心的优势充分辐射出来，改进残疾人托养照料水平。
四是加强监督管理的衔接与管理。民政、财政、残联可加强同步管理。在机构护理人员配备方面，可同步检查，要求机构按总托养照料人数的四分之一配备护理员，否则在补助经费时予以扣除；在房间安排、膳食结构、床位配备、清洁护理频次等方面也可在相互沟通的基础上，制定有关标准并同步实施和检查；在补助资金申报、审核、拨付以及数据库管理等方面，加强信息沟通；在机构和社会化服务中介机构服务评估方面，也可以同步实施，最终提高养老服务和重残托养的精细化管理，形成相互促进的良好局面。
（作者单位：浙江省残联）