农村土地使用权流转法律制度的完善
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摘要:农村土地使用权流转是解决当前我国农村土地利用细碎化及闲置的有效途径,对于优化土地资源配置、提高土地利用效率具有重要作用。目前,国家采取各种措施来推进农村土地使用权流转,但是土地使用权流转发生率很低,农村土地仍处于分散经营状态。因此,系统地分析农村土地使用权流转的各种制约因素,对于建设社会主义新农村具有现实意义。
中图分类号:S289文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)011(C)-0146-01
一、农村土地使用权流转的概念
(一)1978年以来,由于在广大的农村实行了家庭联产承包责任制,后又强调土地承包权30年不变,稳定了广大农民的基本权益,使绝大多数农民迅速脱贫致富。实行的土地家庭联产承包责任制与时期的土地制度相比较,它有效地解决了农业集体生产中的搭便车和监督问题,调动了农民的生产积极性。但是,土地家庭承包制毕竟只是一种农地使用制创新,只部分解决了土地经营体制问题,并没有解决土地制度的其他问题,如产权问题、流转问题。随着我国农村经济条件的变化,原有土地制度自身的缺陷和不足日益凸显,严重妨碍着我国农业生产效率的进一步提高,与现代化农业发展相适应的土地使用权流转制度亟须建立并完善。(二)为了建立并完善农村土地使用权流转制度,有必要先对土地流转概念进行界定。根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”的“土地承包经营权的流转”(第32―43条)和第三章“其他方式的承包”(49―50条)的规定,在已有研究的基础上本文所研究的农村土地使用权是指对集体所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。农村土地使用权流转是在家庭承包基础上,农户之间土地使用权的流动和转让,即农村土地资产的配置过程。
二、我国现行法律关于农地使用权流转的规定存在以下不足
(一)就农地使用权流转的性质而言,《民法通则》规定为物权性质,但规定过于原则和抽象;而《农业法》、《担保法》中规定为债权性质,规定的较《民法通则》具体些,且有较强的适用性和可操作性。诸法的规定并不统一,倒致了实际运用中的难以操作。(二)土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。《农业法》规定,只有在发包方同意的前提下,承包权人才可转包或转让土地承包经营权。承包人于承包期内死亡,其继承人不是以继承方式取得该承包经营权,而只能以继续承包方式取得该权利,这样易造成农地在转让过程中越分越细,不利农村稀缺资源优化配置,不符合农业现代化趋势。(三)农村集体土地所有权主体虚置。农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求,也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前,从我国现行立法的规定中可以看出,农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织,也可以是村集体,甚至可以是村小组[1],其结果是导致土地所有权主体实质上的虚置,也必然对农村土地流转市场的培育造成重大障碍。(四)现行法律对土地承包经营权流转主体的限制性规定,制约了农地使用权的流转。《物权法》第124条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包,应当先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”从上述法律规定看出,土地承包经营权在流转时要受到社区成员资格的限制,将那些是种田能手的非本集体经济组织成员的受让人排除在外,致使土地承包经营权不能进入正真意义上的市场自由流转。
三、完善农村土地使用权流转制度的建议
(一)完善承包经营权登记和承包经营权证书制度,促进农民土地承包经营权的合理流转。承包经营权是一种物权,而且又依附于土地这一不动产之上,所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。这样权利通过证券化的表象得以价值量化,这对于土地权益的流转有促进作用。(二)取消土地承包经营权流转主体的限制性规定,准确定位农村土地所有权主体。确立土地流转制度的目的之一就是促使农村土地的规模经营,农地只有流转到种田大户和种田能手的手中才能达到确立这种制度的目的。我国每个省的土地数量和状况差异很大,在这种情况下将非本集体经济组织成员排除在受让方之外,肯定会影响土地承包经营权流转目标的实现。财产所有权主体的虚置,所有权人的利益必然会遭到其他利益主体的侵害,应尽早由立法准确定位农村土地所有权主体。(三)构建科学、完善的土地流转方式体系。在我国农村,只要享有农民资格,就一定是土地承包经营权的主体,根据法律的公正、平等精神,主体的地位是平等的,在《物权法》和《农村土地承包法》中也应体现这种精神,不能因主体的不同而享有不同的流转方式。比如《物权法》和《农村土地承包法》就规定,以家庭承包的方式取得的土地承包经营权不能以抵押方式流转。这是对农民身份的歧视,也是对平等原则的违反。不管土地承包经营权是以哪种方式取得,都可以转包、出租、互换、抵押、入股的方式流转,这才是科学的土地承包流转方式。(四)完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度,解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。
社会主义新农村建设战略正在全国范围内全面启动。我们应以此为契机,创造条件。科学的态度应该是一切从实际出发,根除固有的与实际不相符的思想认识,与时俱进,转变观念,大胆探索,创造条件,在时机适宜的情况下积极推进农用土地流转健康发展
作者单位:长江大学政法学院