行政大厅是“收发室”还是“便民台”

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前些年兴起的行政审批服务大厅（简称行政大厅），是我国行政审批制度改革中出现的新事物，已成为服务型政府建设的突破口。然而，随着时间的推移，一些行政大厅逐渐变得名不副实，有的甚至快变成“收发室”了。

“丫环管钥匙，当家不作主”

我市某区派驻行政大厅的有26个部门，进行政大厅审批的事项有194项，只占该区审批事项的58.4%，而其中在大厅立等可取的只有6项，直接办结率仅有3%。许多与群众息息相关的审批事项，都不能在大厅办理，进场部门普遍存在两头受理、体外循环、突破时限、增设环节等现象。这种情况在我市比较普遍，不少群众把这种情况戏称为“丫环管钥匙，当家不作主”。

“丫环管钥匙，当家不作主”的现象不仅在我市存在，在全国各地也比较普遍。

据媒体报道，云南省昆明市委、市政府曾对全市的行政服务中心（即行政大厅）进行明查暗访，结果让人不容乐观。如在寻甸县便民服务中心，其入口处的电脑查询台积满厚厚的灰尘，触摸显示屏无任何显示，成为摆设。设置的服务窗口有的只办理接件、咨询等业务，具体审批要到机关去办理，让办事群众多次往返于中心与机关之间。在官渡区便民服务中心设置的窗口对外公示为26个，但有人留守的窗口只有10余个，有的窗口虽然有标牌，但工作人员已撤回机关。在湖北省武汉市某区，虽然职能部门几乎将审批事项的一半纳入“政务超市”，但是，纳入“政务超市”的基本上都是没有收费的项目，而那些天天有人办、一办即可收费的项目，全都留在局里面，群众要办事，还是得天天跑部门，致使“政务超市”有“场”无“市”。

正是因为普遍存在“丫环管钥匙，当家不作主”现象，有的行政大厅成了安置“闲杂人员”的去处，行政大厅被老百姓戏称为“闲政大厅”。

行政大厅缘何发展受阻

行政大厅是市场经济逐步发展、政府改革逐步深入的产物。由于受整个体制与各地客观条件的制约，它也像其他新生事物一样，正在经历成长的烦恼。

行政大厅是政府统一管理与部门利益矛盾的争斗场。行政大厅把分散的审批及部分收费项目集中在一起，实行“一门受理，并联审批，统一收费，限时办结”的运行模式，对于方便群众、提高效率、解决“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”问题，确实非常有效。但正因为这一点，就必然会触及部门和个人的权与利，其发展阻力之大可想而知。有的部门以各种借口，软拖硬抗，有的部门对审批事项采取明进（大厅）暗不进、小进大不进等办法，即使进入了也在“体外循环”；有的部门对窗口授权不到位，或选派的人员素质较差，致使窗口不能及时处置审批过程中的问题，重大项目和主体项目必须由原单位办理。在我市，还存在市级职能部门与区县争利的矛盾，部分市级职能部门出于利益驱动，迟迟不肯将手中的审批权力下放到区县，群众在区级行政大厅办事出现超时，大多是市级部门冗长复杂的程序审批造成的。

行政大厅是人事管理权归属争执的爆发地。目前，行政大厅作为职能部门的集中办公场所，审批权仍属于各职能部门，各窗口的办公费用也由各职能部门自己支付，大厅只履行监督协调的职能。而行政大厅和各职能部门属于平级关系，日常工作很难协调。要想使服务大厅真正发挥应有的作用，就要统一管理，形成一个有机整体。窗口工作人员都要服从管理、接受监督。然而目前的窗口人员都是由各职能单位调配而来，人事、工资等基本关系都在原单位，窗口工作时间一般又是一年或两年一换，加上各职能部门的业务都存在或多或少的差异，就使得绩效考核达不到预期效果，也造成大厅整体效能差的问题。为了尽可能将各窗口组合在一起，有的大厅制定了统一的管理制度和措施，甚至相当严格，窗口工作人员觉得比原单位自由空间少，工作强度却大得多，因而对服务大厅统一部署的任务和工作要求配合不紧，支持不力，甚至暗中抵触。

行政大厅的设立和管理面临着无法可依的尴尬。按照《行政许可法》规定，行政许可要由“具有行政许可权的行政机关”在其法定职权范围内实施。但行政大厅属于什么性质呢？是行政机关还是事业单位？法律并没有给予明确定位。正因为如此，各地对此有诸多不明确的问题，比如各地行政大厅的名称不统一，职责不一致，机构性质也各不相同。什么级别的政府需要设立服务大厅？其设立的要求是什么？程序是什么？如何处理与原单位的关系？内部如何管理？又如何监督检查？目前行政大厅的设立和操作，都还普遍存在无法可依的情况。

行政大厅亟待凤凰涅

如果把行政大厅比作凤凰，那么一场彻彻底底的改革风暴，则无疑恰如熊熊烈火。

改革机构、理顺体制，无疑是当务之急。首先，尽快解决行政大厅的设立和管理无法可依的问题，尽快用法律确定其地位。我们可以先采取一些过渡性措施，比如由地方行政法规或地方行政规章予以明确，试行一段时间后再统一立法。

其次，为避免行政大厅形同虚设，要以新一轮机构改革为契机，重新梳理政府权力，把审批权逐渐转移到行政大厅。这些审批权不再属于各职能部门，各职能部门的职能取向要从原来的“审批”转移到“监管”，保证部门对窗口的充分授权，真正达到“一站式”审批目的。

第三，服务大厅内部要进一步理顺工作流程，要本着服务的精神，按政府正式部门的标准来设计。大厅建设的关键在于有独立统一的人事权，如果大厅能够成为独立机构，就可以对所有进厅人员实行统一管理。要建立健全有效的人事调配职能，完善激励约束机制，构建科学合理的考评体系。尤其要把好大厅的进人关，确保大厅人员的素质。

第四，创新服务方式。要大力发展电子政务和电子监察，争取“一网打尽”各种审批程序，群众在家里、大厅、大厅的各个派出点，都可以申报、办理各类审批事务。特别是那些需要涉及多个部门联合审批的事项，要实现各部门数据库的无缝对接。同时，利用网络优势，逐步对行政审批业务信息实行电子监察，对各行政审批事项的办理过程实施综合监察、程序监察、时限监察、收费监察，做到事前能够进行预警纠错、事后能够进行绩效评估。?笊（作者单位：重庆市纪委监察综合室）