试论对食品安全监管者的再监管
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摘要：食品具有入口特征。生命具有不可回复性，所以对食品安全的监管与其他市场监管的最大不同就在于。食品安全监管要重在预防。食品安全监管存在一系列失灵，这也是食品安全事件频发的原因。食品安全监管权配置的不科学“多头性”，导致了监管过度、监管不足及监管不当现象同时存在。改进监管效果的最优手段不是设立新的监管部门，而是利用和整合现有监管资源。包括：信息披露、明确监管主体及其职责、加强再监管激励、完善对监管主体的财务及认识监管以及建立有效的问责机制。
关键词：食品安全；食品卫生；监管；互监管
中图分类号：DF411 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2009)02－0091－05
在2008年，以“三鹿奶粉事件”为起点，不安全食品事件接二连三的出现。前赴后继的不安全食品事件，真的让世人感觉“乱花渐欲迷人眼”。三聚氰胺与食品安全片刻间成为人们饭后谈资的重要话题。就受三聚氰胺污染的22个品牌的奶粉而言，他们都拥有“QS”(食品安全)的产品质量安全认证标记，是国家级的免检产品，一系列的食品安全事故，留给消费者更多的是对食品安全监管的困惑、对非安全食品的愤怒、对伤者的怜惜以及对逝者的哀痛。
一、再监管的必要性――监管失灵
不安全食品事件，不仅损害了中国食品甚至产品的声誉，而且使消费者为此付出了惨痛的代价，同时也说明了我国目前的食品监管体系存在监管失灵。食品安全监管失灵的表现与具体原因可以归纳如下。
第一，食品安全监管的产权难以界定清晰，而产权不清晰导致信息不对称。在食品监管中，监管职能被赋予给某几个部门(人)，但被人与人之间存在着信息不对称问题。因此，按照委托理论。作为人的监管部门如果不能保持足够的透明度，其监管的利他主义动机可能被机会主义动机替代，即监管部门可能出现“偷懒”行为，甚至以满足部门利益最大化为目标。忽视被人的利益。
第二。缺乏有效的激励制约机制，政府官员很容易被利益集团“俘获”。许多监管学者认为利益集团支配了整个监管过程，并最终使得监管机构适应他们的需要。尤其是在缺乏有效的激励制约机制下，监管行为与监管收益属于“弱相关”，权力可能出现异化，设租和寻租似乎不可避免。此时，监管并不是由监管者单方面施加影响，被监管者也能将监管者俘获，政府监管行为可能违背社会的公共利益。国家质检总局获得中信国检信息技术有限公司30％的股份后把产品防伪认证的权力交给该公司，让这样一个“俘获者”来保护消费者的利益和食品安全，是不是铤而走险?
第三，食品安全监管权配置的“法定垄断”模式，必然导致制度需求和制度供给的不均衡性。政府对食品安全监管权力的配置实行“法定垄断”模式。公众对监管制度没有选择权利，于是政府在没有相应竞争压力的情况下，缺乏制度创新的动力，这容易导致行政监管的效率低下，不能及时满足社会对食品监管的需求，出现制度需求和制度供给的不均衡，就容易为“寻租”和“设租”提供机会，成为腐败产生的源头。一般而言，政府干预经济领域的范围越宽，权力越大，寻租活动就越普遍、越盛行，转型经济国家食品安全监管市场上的寻租问题则显得更为尖锐。寻租活动往往与设租活动联系在一起，寻租活动会造成资源配置偏离帕累托最优状态，导致资源的不合理配置甚至浪费。
第四，监管的成本巨大，导致政府不愿意或没有能力监管。因为食品安全技术性、专业性很强，而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势，政府要想对受监管主体有效监管必须在相关的技术专业行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，形成庞大的监管组织，直接增加政府监管成本，甚至政府考虑到财政预算、监管的成本收益，不愿意提高监管能力。
第五，监管行为的单方性、强制性，导致监管行为不易被接受。受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼成本；因为政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通，致使制度供给非合意均衡，达不到帕累托最优效果。
只要一个国家的政府对经济进行调节，就有可能存在政府失灵。只要监管部门对市场进行监管i就有可能存在监管失灵。监管失灵往往导致监管不但达不到既定的目标，反而阻碍、限制了市场功能的正常发挥，加重市场缺陷；或者虽达到了预期目标却成本高昂。“潜在地存在着严重扰乱经济生活和扭曲资源配置的可能性，造成市场经济的效率降低”。如果说以前的食品安全事件更多暴露的是监管者不作为的问题，这次则更多的暴露监管权力本身的滥用问题，所以“建立一个对作为‘法定垄断者’的规制者的滥用权限加以限制、监视其是否按经济福利的最大化规范行动的体系是必要的”。
二、监管权限配置及监管现状剖析
我国各行政部门的食品安全监管权限主要源于1995版《食品卫生法》第三条和第三十二条的规定，涉及食品安全监管的部门以卫生部门为主，包括国家质检、工商行政管理、农业、商务、海关、环保和公安等近10个部门。鉴于阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发2004年第23号文件，下称“决定”)。在该决定及2007年7月国务院颁布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十条中，明确了食品安全“负总责+环节管理”的监管模式，即“地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导，协调本地区的食品安全监管和整治工作”； “按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。简言之，就是农业部门负责种植养殖(初级农产品)环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节，卫生部门负责消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督，并且组织协调和依法组织查处重大事故。
从表面看，我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门多级别架构的体制。这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性和社会叉等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。实际上，在这种“多头管理”的监管体制下，弊端仍然不少，集中表现为：(1)监管过度。各部门依据相应法律法规赋予的权限分别负责食品安全各相关环节的监管工作，但有些行为可能属于一个以上的环节，造成各部门间的职能存在重复。由于各部门之间缺乏沟通与协调，对食品监管的软硬件都有投入，有可能造成执法资源重置和浪费；由于职能重复和“趋利”倾向，监管部门常侧重于核发证、照等“有利”环节，忽视了对“无利”环节的监管。不出问题时大家都管，一出问题，则相互推诿，执法合力下降。(2)监管不足。随着监管实践的发展，有些食品监管应有
职能可能没有归属，也就是说监管分工的空白还是较多。如对消费者进行食品安全教育是绝大多数国家食品安全监管者的一项基本工作，但是在我国各监管部门之间的分工中，没有将对消费者进行食品安全教育纳入其职责范围。食品安全监管中最重要的源头是初级食用农产品生产环节的食品安全监管。在我国这项职能属于农业行政管理部门，但是这并非该部门的工作重点，加上农业生产者规模小、数量多、生产过程不易标准化、监控困难等因素，导致食品安全监管中最重要的源头的监管工作难以高效进行。(3)监管不恰当。在食品监管市场，监管部门既是规则的制定者、监督者，又是市场利益的参与者与博弈者。监管部门既建立市场制度、规范市场，又谋求在市场发展中自身利益的最大化。监管部门与市场千丝万缕的联系，使本来应该具有高度独立性的监管机构难以在监管食品安全时保持客观中立，而法律赋予监管机构自由裁量权的宽泛、权大责小的不对称以及管制边界的模糊，都为监管机构的权力设租提供了可乘之机，使某些监管人员违法、违规成为可能。如国家质检总局为了推广中信国检经营的电子监管网的经营业务，督促各地企业对产品赋码加入电子监管网，从2005年4月到2008年9月，单独或联合其他国家机关挂名，了近百个文件，同时还多次召开现场会、片会。电子监管网的经营权授予给中信国检信息技术有限公司一家企业，这几乎把防伪企业逼入绝境。可以说，“一个网络平台的建立、一家公司的成立，几乎威胁到了全国所有防伪企业。”
三、食品安全监管者再监管的现状
长期以来，社会将关注的焦点与监管的重心集中指向了没有社会责任感的生产商与经营者，却忽略和偏颇了对监管者的监管。频频发生的不安全食品案件看上去是毫不相干、偶然发生的事件，却足以暴露出我们对监管者的再监管在监管认识、基础制度、监督机制与法律制裁等方面存在的问题。
第一，缺乏再监管的传统。在传统观念中，谈到市场监管的对象，人们立即会想到市场参与者而不包括市场监管者。对监管者监管的重要性与必要性认识不足，导致我们在监管工作中长期存在着重视对市场参与者的监管，忽视对监管者的监管；重视对市场参与者监管制度的建设，忽视对监管者监管制度的培育。对市场参与者的监管几乎成为市场监管的惟一方面。
第二，再监管的制度缺位。由于缺乏再监管的传统，在我国，对食品安全监管者的再监管缺乏专门性的规定。由于食品安全监管具有专门性、专业性的特征，在再监管实践中，以纪律检查机构、国家审计和监察机关以及司法检察部门等为主体的有权监督机构，大都采取事后惩戒的监管方式，很难完成“预防为主”的监管宗旨；而生命具有不可回复的性质，食品安全监管的重点应该在于如何预防食品安全事故发生。
第三，社会监督机制的薄弱，难以有效约束监管者行为。首先，《食品卫生法》等没有明确规定对食品安全工作进行指导监督的机构主体，由此造成对监管机构监督的空泛化与虚置化，使对监管机构的监督难以落到实处。其次，监管机构，特别是涉及食品安全监管要害部门政务公开的透明度不够。很多不安全食品案件在国内已经发现，但总是等到在境外被检查出时，才告知公众。不能充分提供有关食品安全的有效信息，造成评判监管机构尽职、尽责客观依据的缺乏。再次，监督传导机制的不健全使社会公众与新闻媒体难以广泛充分地发挥其巨大的社会监督力量。由此使监管机构在履行职责，行使权力时，不能及时得到来自上下两方面的有力监督约束，延缓或错失了许多矫正其工作失误、阻止某些工作人员违法犯罪的良机，给消费者带来巨大的身心与财产损失，同时引发了国际社会对中国食品乃至中国产品的信任危机，这是难以估量的无形的损失。
第四，违法成本小、制裁不到位，法律难以充分发挥其威慑作用。目前，我国关于食品安全方面的法律责任主要规定在《食品卫生法》、《查处食品标签违法行为规定》、《无公害农产品管理办法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国产品质量法》中。责任形式主要为民事责任、行政责任和刑事责任。造成监管者敢于以身试法的原因不在于立法缺失，而是立法衔接技术的非科学性。以行政处罚与刑事处罚的衔接为例，以上立法在设定食品行政处罚的同时，又对食品生产(种养殖)、加工、销售等行政管理相对人的犯罪行为作了刑事责任上的衔接。但纵观以上诸法，虽然可以构成食品犯罪的行为不少。但二者在立法技术上衔接的方式却很单一，一般表现为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这种立法衔接的模糊性导致了当前我国对食品违法犯罪活动的监管存在实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，判缓刑多、判实刑少的“四多四少”的现象，不仅破坏了法律的严肃性和有效性，也严重影响到我国食品安全体制的建立。造成这种现象的原因固然是多方面的，但食品监管行政处罚与刑事处罚间立法衔接不当，以致行政管理权力与司法权力之间分配失调，同时，两个权力机关在适用法律时缺乏有效的衔接机制则不能不说是一个重要原因。在违法成本与违法收益比相差悬殊的情况下，必然会有人甘冒天下之大不韪与正义和法律进行博弈。
四、食品安全监管者再监管的改进
在再监管中，首先要明确的是。再监管不是无穷的。为了避免对监管者进行再监管、对再监管者进行再监管……的困境，即再监管的响尾蛇现象，对食品安全再监管的路径不应是设置专门的监管机构，而应更多考虑利用和整合现有监管资源。
(一)前提――监管者必须进行信息披露
一个好的、有效率的监管体系一定是透明度较高的监管体系。对食品安全监管者的再监管而言，需要披露的信息至少应该包括：(1)监管的依据，包括实体的规定与程序上的规定。监管的规则、程序、决策要公开透明，这样社会才能向它监督，否则，老百姓不知道它在做什么，如何监督呢?(2)对某一特定市场参与者处罚或者奖励的事实及原因。处罚与奖励是不同的经济法的手段，采取这些手段的目的。一是惩罚违法行为，二是预防其他人再犯。对处罚及奖励的信息披露有利于社会对监管者的监管行为进行评价及监督。
(二)再监管的主体
对监管者进行监管的主体是多元化的，对食品安全监管者监管的主体由三类构成。
第一，有权监督主体。包括纪律检查机构、国家审计和监察机关以及司法检察部门等。各级人大应常设行政执法监督机构，对监管者进行监督。这种以纪律检查、财务审计、监察、行政诉讼、国家公诉(等)方式进行的监管，是再监管的常态，同样适用于食品安全监管。但是，食品安全再监管更侧重于第二、第三两类再监管方式。
第二，行业协会。相对于舆论媒体和一般公众，行业协会集中技术、人员和从业经验，专业优势非常
明显。由行业协会对食品监管者进行监管，可以实现社会对食品监管者进行监管从“一盘散沙”到“握紧拳头”的整合。行业协会代表行业的利益，在监管者与被监管者间有“剂”的作用，可以减少两者之间摩擦，缓解监管部门的执法压力，有利于推进“小政府、大社会”新型文明社会的建立。
第三，舆论媒体。舆论评价与监督具有“放大器”的作用，不论从维护宪法规定的人民的知情权角度，从食品安全及市场的健康发育角度出发，还是从增加透明度和加强食品安全监管角度出发，有新闻这个“放大器”比没有它要好得多。社会舆论监督对政府加强监管和自身建设，有举足轻重的作用。近年来，我国新闻媒体的作用不断加强，对国内食品安全给予了持续的、规范的关注。这种来自舆论的关注，一方面为监管机构提供了监管线索，另一方面也使监管机构感受到来自外界的压力和动力。同时。我们应该看到“网络”具有双重性，要避免网络暴力“”民意。
第四，一般大众。一般大众是对监管者进行监督的最广泛的力量。尤其在农村，农村食品安全是当前食品安全监管的薄弱环节。由于监管资源的有限，让大众加入到对监管者再监管的队伍中来是切实可行而且必要的。大众既是监管者服务的对象，又是监管者的监管者。他们可以作为消费者在享受食品的时候，对监管者的监管效果进行评价，并提出意见和建议；他们也可以作为客观的中间人，在食品安全事件中，担任“事实”裁判员，以“用脚投票”(不购买问题产品)的方式来发表监管意见。
(三)再监管的方式及内容
第一，为再监管者提供必要的激励。监管者容易被俘虏的原因常常在于监管制度的设计没有为监管者提供必要的激励。而对于食品安全问题来说，由于其涉及面太广，任何国家都不可能只靠政府监管，必须要诉诸社会监督。但现实中必须要考虑的问题是，社会监督缺乏最基本的激励机制，如公益诉讼很难打赢，赔偿也少得可怜，甚至连消法中的双倍赔偿都拿不到；媒体经常处于沉默状态；第一时间提出质疑的公民轻易就被收买噤声；民间自发的揭弊和志愿律师团追讨等行为不受鼓励，等等。这些情况都导致社会监督无法落地，甚至要为这种监督付出过高的代价。所以，必要的激励措施是发挥社会监督食品安全监管者效果的基本保障。
第二，对监管者的活动经费进行监管。从世界范围看，主要有三种取得形式：一是来自财政拨付；二是来自对监管者的收费；三是间接收费方式，即通过立法赋予监管者征收监管费等类似税收的强制力，由财税机关代征并全额转移给监管机构。向被监管对象收费的形式，容易形成被监管者对监管者的控制、俘获，监管者自身与被监管主体利益相连，这将妨碍其公正性。食品安全的监管主体是多元化的，那么如果采取赋予监管者征收监管费的方式容易产生收费权滥用导致被监管者负担过重的问题，因此，笔者认为这种方式也不可取。民以食为天，对食品安全的监管与其他市场监管不同之处在于其与民生密切联系，所以，有必要对食品监管者提供充足的专项财政拨付。当然，在扩大财政拨付的同时，也应该加强对监管者的审计，以保证专款能够专用。
第三，对监管者的人事进行监管。在没有建立独立的专门监管机构之前，对食品安全监管者的人事再监管更多地应关注完善考核体系，包括考核标准、考核主体(最好是独立的委员会形式)以及离职后的任职限制。为了保持监管机构在人员配置上能够与监管实践的发展相适应，避免因此而发生的监管失灵，同时对那些能力上欠缺或是职务上不廉洁、思想上不积极的人员予以调整，以达到再监管的目的，对监管者进行考核是必要的。监管人员在职期间和离职后一段时间，不得同时兼任被监管对象的职务是各国普遍接受的做法。但在我国，食品安全监管人员离职后的任职限制处于空白状态，加强相关立法是必要的。
第四，建立有效的问责机制。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。现代问责机制的核心在于“科学有效、预防为主”。推行对食品安全监管者的问责制的重要前提就是健全监管职责体系，尤其要抓住定责、履责、问责三大关键环节。首先是定责。食品安全监管主体的多元化决定了明确各个监管部门的职责的重要性。从我国目前的实践来看，食品安全监管各部门之间的分工既有重叠，又有空缺，这既不能适应食品监管的现状，更不能适应未来的发展趋势。无论是按照环节来划分监管权限，还是根据业务来划分监管权限，总之分工一定要全面和完整。从生产的源头抓起，完整地、科学地进行严格的职责划分，真正建立起职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的监管职责体系。其次是履责。在一个好的监管体系下，每一项监管行为都有明确的责任主体，都能准确无误地判明责任主体的归属与追究。依法履行公职是对现代监管者的基本要求，但是由于理性人的特性及信息的分布情况，监管者的行为不一定能够遵循监管的目标与宗旨，因此要高度重视监管的运行情况及对监管工作人员的事前教育、事中的过程监督和控制。最后是问责。问责主体要有快速的责任反应能力，使背离责任的行为能通过有效的途径及时被发现并得到及时制止。对那些给政府树立负面形象的公务员，可以通过惩戒机制和补救机制，及时有效地挽回政府的形象。
责任编校 瑞 生