推进行政问责的几点思考

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〔摘要〕 我国在推进行政问责方面已取得了一定进展，但还存在一些问题，影响了问责效果。推进行政问责，必须加强政府信息公开，确保公众的知情权和监督权；推进政府绩效评估科学化，确保评估结果的客观性和公正性；完善问责官员复出机制，提高问责官员复出的社会认同度；做好政府回应工作，提高政府应对公众众诉求的回应力。

〔关键词〕 行政问责，信息公开，绩效评估，复出机制，回应力

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0113-03

行政问责作为一项公共管理制度和手段，在我国创建责任型、服务型政府的改革过程中，发挥了并必将进一步发挥有益作用。推进行政问责是一个系统而复杂的工程，必须依靠各项政策措施的衔接配套，以做到整体推进。然而，我国在推进行政问责过程中还存在一些问题，直接影响了行政问责的效果。笔者认为，推进行政问责，提升其效果，必须采取综合措施，逐步形成比较完善的行政问责制度体系。

一、加强政府信息公开，确保公众的知情权和监督权

政府信息公开是现代行政行为的有机组成部分，是实现民主决策、民主监督和推进民主政治的重要抓手，是实现行政问责制的基础。缺乏政府信息公开，官员履职情况都在暗箱之中，信息不透明，社会不知晓，行政问责就无从谈起，问责的效果也会大打折扣。虽然我国目前已开始实施《政府信息公开条例》，但在政府信息公开问题上，还存在一些问题，如政府在行使公共权力过程中，信息公开的重点内容是什么，哪些信息必须公开，以何种方式公开，要公开到什么程度，对工作不力、落实不到位的如何问责等，政府部门对这些信息在实际操作中存在自由裁量过大的情况。正是由于这些行政信息的不公开，从而使某些政府行为甚至还存在暗箱操作现象，其行政问责因而很难令人心服口服。

以上分析说明，没有信息公开就根本谈不上“问责”。行政问责的前提是公开与知情，推进行政问责首先要做的就是将政府信息公开。只有实现“阳光行政”，把政府及其官员置于公众的监督之下，行政问责才能具有实质意义。鉴于此，笔者认为，必须将政府信息公开贯穿于行政问责过程的始终，确保公众的知情权和监督权。首先，应当尽快制定一部完整的“政府信息公开法”，作为政府信息公开的基本法，逐步建立起信息公开、透明的制度。在立法的价值取向上，应当彻底摒弃将政府信息作为政府垄断资源的立法模式，把政府信息公开条例中的“申请许可”政府信息公开制度变为“通知履行”政府信息公开制度。〔1 〕“政府信息公开法”不但能完善政府信息公开的法定程序，而且能明确政府信息公开的义务主体等内容，这有利于充分保护公众的知情权和监督权。其次，确保信息公开机制的畅通，扩充政府信息网上公开的内容。只有采用高效的信息公开方式和手段，如及时更新网上信息，保证网上信息的科学性、权威性和及时性，使公众能够更及时、迅速地了解相关信息，提高信息的透明度，才能最终走出信息不对称的困境，真正实现公众对政府的有效监督。再次，政府要定时向社会公开政务，公开政府公务支出状况，公开政府公务行政行为，公开人事任免的依据程序与办法。毋庸置疑，只有程序正义、过程透明、政务公开，给予公众充分的知情权、监督权，才能把政府及官员置于公众监督之下；只有通过政务公开，及时将行政问责的情形、责任人、承担责任的形式等有关信息公布于众，才能使行政问责避免暗箱操作的可能，防止在政治透明度不高的情况下，行政问责处理成为政府“丢卒保帅”的权宜之策。

二、推进政府绩效评估科学化，确保评估结果的客观性和公正性

政府绩效评估是一项公共行政活动，具体而言，它是政府改革的产物，又是推进政府改革的有效工具。政府绩效评估是实行行政问责的前提和基础，政府绩效评估的结果是行政问责的可靠依据。只有进行绩效评估，才能知道政府及其行政官员是否履行了责任，在多大程度上履行了责任。没有正确的绩效评估结果，问责就失去了可靠依据。

自从政府绩效评估引入我国后，社会各界普遍认为其将是推动我国政府改革的有力武器，并对其寄予厚望。然而，在实践中，政府绩效评估并没有达到人们期待的理想效果。首先，政府绩效评估主体单一化。在我国现行的政府绩效评估中，对行政官员行为的具体评价、考核和相关的操作基本是以官方评估甚至是内部评估为主，社会公众和专业评估等机构无权介入，不仅影响了绩效评估的真实性、公正性和科学性，还直接影响着政府在公众中的形象和地位。其次，政府绩效评估尚未制度化。制度化是地方政府绩效评估科学化、民主化、规范化的内在要求和必然选择。如果没有制度化，就会导致地方政府绩效评估的主观随意性，想评就评，不想评就不评，抑或想怎么评就怎么评。〔2 〕如果这样，政府绩效评估的结果也就很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。在此情况下，依据什么进行问责呢？

因此，只有通过公正、客观的绩效评价，推进政府绩效评估的科学化，才能为有效执行问责程序提供科学依据。基于此，笔者认为，需要完善绩效评估制度，并将其作为行政问责配套制度的主要内容。一要设立多元化的政府绩效评估主体。政府绩效如何，不能只由政府部门自己来评价，也不能只由其上级管理部门来评价，而应当设立多元的评估主体，以克服单一的评估主体带来的诸多缺陷。具体来说，评估主体的构成除了政府机关（或部门）、上级评估等内部评估机构，还应包括专家评估、民众评估以及舆论评估等外部评估主体，形成内部评估和外部评估相结合的评估制度。二要实现政府绩效评估的制度化。制度化是推进绩效评估的内在要求，也是绩效评估的规范化要求。要切实增强政府绩效评估的科学性、规范性和有效性，就必须努力实现政府绩效评估的制度化，使其有制可依、有制必依、执制必严、违制必究。当前的重点是加快政府绩效评估方面的立法。将绩效评估的原则、程序、评估主体、范围和步骤等通过法律的形式固定下来，依靠法律的力量来推进绩效评估，做到依法评估，为绩效评估提供制度保障，从而提升评估结果的准确性、科学性及权威性，进而促进政府问责效果的提高。总而言之，行政问责制的实施，要有科学的绩效评估结果作为依据。只有这样，才能清楚地判明政府的政策、官员的行为是否合理有效。

三、完善问责官员复出机制，提高问责官员复出的社会认同度

随着行政问责制的持续实施，被问责官员已经成为一个不容忽视的群体。但随着时间的推移，另一个问题开始暴露出来，如三鹿奶粉事件的吴显国，宜黄拆迁自焚事件的邱建国、苏建国等一系列事件中被撤职、免职或辞职的一大批官员纷纷复出，或官复原职，或异地晋升。大量被问责官员无条件、无原则地随意复出，是当前我国行政体制改革进程中的非正常现象。之所以对问责官员随意复出、闪电复出容易引发广泛争议，其原因主要是公众对问责官员复出的原因、条件和程序不清楚，觉得有暗箱操作的嫌疑。官员随意复出这一非正常现象，不仅损害了行政问责制的权威性、严肃性和有效性，使行政问责制的实施打了折扣，而且损害了政府的公信力，其危害性不可低估。

诚然，目前我国关于问责官员复出的规定，散见于一些规范性文件中，如《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等。这些规范性文件的出台，表明我国的行政问责制正在由权力问责向制度问责转变，但行政问责制因尚未在制度上形成体系，仍存在诸多缺陷。面对逐渐庞大的问责官员群体这一显性政治现象，问责官员的复出问题已不容回避。官员被问责，承担的责任不同，情形各异，并不能将问责官员一棍子“打死”，也不能一个都不“打死”。就目前来看，问责官员复出仍备受社会各界的广泛质疑，这表明我国的问责官员复出还面临着许多问题。首先是问责官员复出任职缺乏基本的程序规范。作为行政问责制的一个重要补充，被问责官员复出之所以引起社会各界的质疑，就在于其实施过程缺乏正当的法律程序。比如，被问责官员复出的标准、程序，以及由谁来考察并决定重新任用等公众和舆论普遍关注的重要事项，仍然取决于上级领导的主观意志，而非固定的规则，迄今既没有制度加以明文规定，更谈不上有法可依。正是由于当前我国被问责官员复出缺乏正当的法律程序，行政问责制的权威性、严肃性就必然受到极大的损害。其次是问责官员复出社会认同度低。目前，许多问责官员悄然复出、闪电复出，以致公众根本不清楚问责官员在什么条件下可以复出，其复出的具体原因是什么，依据在哪里。问责官员复出程序缺乏透明性，公众的知情权、参与权没有得到充分保障。很显然，在这种情况下问责官员的复出，是对民意的极度不尊重，问责官员复出的社会认同度低就不难理解了。

因此，建立合理的问责官员复出制度，并对问责官员的复出进行程序性安排，也是透明问责的必然要求。应该说，对于被问责的官员，予以其一个复出的机会，体现了行政问责理性的一面。鉴于此，笔者认为，首先，从程序正义的角度来说，问责官员复出要设置科学规范的程序，如对问责官员复出的条件、提名、考察及考察期限及复出后的职务等要作出合理的制度安排。其次，问责官员复出不是问题，关键是不能神神秘秘地复出。消除问责官员复出神秘感的最好办法就是公开复出信息。官员复出实施过程中应充分保障公众的知情权、参与权，听取公众的意见和建议，接受公众的监督，及时解答公众的质询。问责官员复出需要全程透明运行，只有这样，才能让问责官员复出更加合理、公正，才能让公众心服口服，化解公众对问责官员复出是否为“暗箱操作”的质疑，提高问责官员复出的社会认同度。因此，这里的公开不应该是问责官员复出后的任职信息，而应该是其复出前拟复出的信息，并通过电视、报纸、网站等便于公众知晓的方式公开，以接受公众评判、讨论。

四、做好政府回应工作，提高政府应对公众诉求的回应力

回应是指多元主体在一定社会结构中基于共同利益、诉求的应答、认同、实化及实践的互动过程。〔3 〕回应性是当代责任政府的重要特征，也是问责制的重要属性。问责的目的是多方面的，但问责的最终目的和价值是为了提高政府对公民偏好和诉求的回应力，使政府更好地服务社会，满足民众的公共需要。重视回应功能，要求政府深入了解民意，了解社会的发展变化情况，洞察可能出现的问题，积极、及时、准确地回应民众的诉求。

在推进行政问责过程中，民意表达与政府回应的良性互动，既是透明政府的重要特征，也是当代民主政治发展的内在要求。然而，在行政问责过程中由于政府回应制度的缺失，直接导致了政府获取民众信息和意见的滞后，由此产生了一系列的政民之间的利益冲突，致使 “舆情危机”加剧。究其原因，主要是政府对于民众的诉求，或拒绝回应，或回应迟缓，或回不对应，或敷衍回应，或回应错位，或由于能力缺乏，给予低效回应，因而形成了彼此间“回应”与“被回应”的矛盾甚至冲突。此外，政府回应透明度不够、回应载体尚不完善以及回应理念有待加强等因素的影响，也是政府回应功能弱化的重要原因。

可以说，没有完善、规范的政府回应制度，政府回应能力的提高就没有制度保障。建立健全政府回应制度，关键在于解决政府面对民众诉求时是否回应、如何回应、回应程度、回应速度和回应效果等方面的回应能力问题。为此，笔者认为，首先要建立科学的民意调查机制。通过民意调查，不仅能及时、准确掌握民众的诉求，而且能拓宽民众民意表达的渠道，以便政府对民众的诉求作出积极有效的回应。其次要建立行政问责承诺制。这不仅是政府对民众各种诉求和期望的最终结果给予肯定允诺的一个制度保障，也是政府回应民众的一个重要途径。建立行政问责承诺机制，表明政府对民众各种诉求已经采取了负责任的态度，并提出了各种问题的最终解决时间以及必须制定出正确合理的解决方案。最后建立行政问责听证机制。听证是政府回应的一个重要内容。举行听证会能够最大程度的实现民众的民主政治参与，广泛听取民众的意见，真正建立求—回应—再诉求—再回应的政府回应流程系统，最大程度上实现民众的最终利益。另外，建立健全政府回应制度，还应加强政府回应基础设施建设、法规建设以及政府公务人员回应能力培训等。当然，由于回应是“双向”的，在政府提升回应力的同时，民众也应提高在回应过程中的“回应力”。

参考文献：

〔1〕乔新生.政府信息公开，义务岂能转成权力〔N〕.法制日报，2011-06-03.

〔2〕 彭国甫.构建地方政府绩效评估体系的三个基本问题〔J〕.湘潭大学学报：哲学社会科学版，2007，（4）.

〔3〕 戚 攻.论“回应”范式〔J〕.社会科学研究，2006，（4）.