我国实施环境污染责任保险机制初探
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摘要：本文在简要讨论了国内外环境责任保险发展概况的基础上，分析了当前我国环境责任保险存在的主要问题，提出了我国实施环境保险的初步构想，主要包括完善环境保护相关法律法规、设立国家环境保险基金、科学组建承保机构和建立科学的环境风险评估体系，建议在我国尽快实施环境责任保险。
关键词：环境责任保险；存在的问题；实施构想
中图分类号：F84 文献标识码：A 文章编号：1003－949X(2008)－11－0041－03
环境污染责任保险(又称绿色保险)，是指从事经济活动的组织或个人通过保险机构交纳并积累起来的保险费用于补偿其在特定的环境污染损害赔偿责任发生时，向受害人赔付一定金额的责任保险制度。通过实施环境污染责任保险可以使被保险人(造成污染事故的单位或个人)把对第三者的赔偿责任转嫁给保险公司，被保险人可以避免巨额赔偿的风险，环境污染受害者又能迅速得到有效的补偿，从而实现经济效益与社会效益、社会进步与社会公平之间的适度平衡。
一、国内外环境责任保险发展概况
环境责任保险的历史并不长。20世纪70年代后，随着环境污染重大事故的频繁出现，公众环境权利意识的逐步增强，环保浪潮席卷整个西方发达工业国家，一系列环境保护法案在西方发达工业国家纷纷出台。根据这些法律规定，环境污染索赔给企业带来的可能资金流出大大增大，企业主迫切需要将这样大的责任风险转嫁出去，从而促使企业在保险业中寻求资金，因此，环境责任保险也就产生并发展起来了。目前，主要发达国家的该项保险制度已经进入较为成熟的阶段，并成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。
为了保护环境，美国自1966年初开始对环境污染风险及其后果进行相关研究，制定了许多联邦法律，逐步形成了关于对环境损害造成的对他人人身或者财产的损害实施责任保险的理论。如1976年的《资源保全与恢复法》授权国家环保局长在其依法的行政命令中，要求从业者就日后对第三人的损害赔偿责任进行投保；1980年的《综合性环境响应、赔偿和责任法》规定，危险物质运载工具的所有人或经营人，都必须建立和保持保险等形式的财产责任。经过近40年的实践和应用，美国现已建立了比较成熟的环境责任保险制度，环境责任保险已成为美国环境损害风险管理中的一个重要手段。
环境责任保险在德国、法国、英国和日本等发达国家也得到了推广和应用，而且为越来越多的国家所认同；一些发展中国家如巴西和印度等也在陆续研究和实施，并取得了一定的成绩。随着社会经济的快速增长，特别是公众环境权利意识的不断增强，环境责任保险必将成为世界各国加强环境保护力度的一项重要的防范机制。
关于我国建立环境污染责任保险制度，有关部门已酝酿多年，得到了相关部门、企业和专家学者的支持和关注，也进行了一些有益的探索，如1991年我国的保险公司和环保部门联合推出环境污染责任保险，首先在大连市试点，后来在沈阳、长春、吉林等城市相继开展；2007年4月，国家环保总局与中国保监会组成联合调研组赴吉林、浙江两省，就开展环境污染责任保险的相关问题进行了调研；2007年12月4日国家环保总局和中国保监会联合发出《关于开展环境污染责任保险工作的意见》的文件；随后，国家环保总局和中国保监会开始在危险品、有毒有害化学品生产、运输、储存企业，危险废物处置企业和易发生污染事故的石油化工等行业开展试点。但由于受到我国经济发展水平、环境保护意识、保险公司的规模与实力等因素的制约，我国尚未全面建立实质意义上的环境保险制度，有关的环境责任保险被纳入公众责任险的范畴，环境责任保险的理论和实践还处于初步的研究和探索阶段。
二、当前我国实施环境责任保险存在的主要问题
1．环境责任保险风险过大，保险公司对环境责任保险缺乏积极性
近年来，随着国家工业化进程的发展，特别是各地开工的各类矿山、工厂数量不断增长，而许多生产方式仍沿袭传统的粗放型增长方式，能源、资源利用效率较低，工业活动造成的突发性污染事故频繁发生，与环境污染有关的疾病在许多地区明显增加。面对愈发严重的环境污染，20世纪90年代初，我国的保险公司曾与地方环保部门合作推出了污染责任保险，将偶然、突发性的环境污染事故所造成的人身、财产损害等责任列为保险责任予以承保，但范围不大，保险规模也很小，只有几个或十几个企业投保，最终以失败而告终。我国环境责任保险的试点不成功的原因很多，其中一个很重要的原因是，环境责任保险的保险标的是被保险企业污染环境后的损害赔偿责任，其价值没有客观依据，无法预计赔偿金额大小，保险金额难以确定，而且，企业因污染环境而对第三者造成人身伤害和财产损失所应承担的赔偿责任以及为清除污染物而支出的费用一般都相当巨大，这使得承担环境责任保险的风险很大，保险公司害怕承担巨额风险，因此对开办环境责任保险积极性不高。
2．环境责任保险范围不够大，企业投保意识薄弱
从我国环境责任保险的试点情况来看，一般只有污染风险系数高的少数单位参加了环境责任保险，并且保险公司的保险的范围仅限于因偶然、突发性的环境污染事故(如自然灾害、意外事故)所造成的人身、财产损害，正常营运状态下的继续性或者复合性污染所致损害不在承保范围内。而事实上，企业正常运营状态下的复合性或继续性的污染所致的损害往往更大，更难以确定。由于保险责任范围过窄，赔付率相应减少，使得企业没有投保的积极性，而投保企业少，保费收入就不高，造成保险公司的环境责任保费累积过少，从而导致保险公司的补偿功能不能充分发挥，影响其经营效益。另一方面，一些从事经济活动的组织和个人虽然能意识到环境责任风险，也希望得到保障，但激烈的市场竞争，对资金的需求远大于对风险控制的需求，这就促使其尽量压缩经营成本，包括保费的开支，这些企业宁愿污染事故发生时，自己承担风险和损失，也不愿交纳这笔“不在预算之内的钱”。
3．法制不健全，环境责任保险还属于自愿性质的
迄今为止，我国只有部分法律法规规定了环境责任保险，例如2006年1月国务院颁布的《国家突发环境事件应急预案》中也指出，应建立突发环境事件社会保险机制，可能引起环境污染的企业、事业单位，要依法办理相关责任险或其他险种。但这些法律法规过于原则，缺乏具体的操作规程，尤其缺少污染赔偿方面的法律规定，污染赔偿的责任绝大部分往往由国家和社会承担，企业压力不够大，缺乏参加环境责任保险的动力。另一方面，我国试点适用的是任意责任保险制度。在任意保险模式下，国家对污染企业是否参与环境保险没有强制性的要求，企业是否投保取决于其自身意愿，完全是自愿意性质的，而很多企业为了追求自身利润最大化对环境风险抱有侥幸心理，有的甚至置环境损害于不顾。由于缺乏
法律的明确规定与监督实施，企业投保率低，这使得我国环境保险的发展举步维艰。
4．我国尚未制定出科学的污染责任保险费率
我国目前的污染责任保险费率是按行业划分的，不是以大量的环境污染损害数据为基础而制订的保险费率。也就是说，企业投保了环境责任保险，但为此交纳的保险费却并非是按照污染风险等级、用科学的方法确定的保险费率计算出来的，而是以行业为标准划分出来的。由于同一行业内不同企业的生产地点、生产流程各不相同，经营环节、技术水平各有特点，对环境造成污染的可能性和污染的危害性都不一样，因此这种按行业划分出来的保险费率不仅不符合实际情况，而且还容易产生逆向选择，即污染风险高的企业更倾向于利用保险来转嫁损害，但污染风险低的企业由于保险费的厘定不合理而无法调动其投保的积极性。但是，如果完全遵循市场公平的原则，根据风险实际情况厘定不同的保险费率，风险高的交纳的保险费多，风险低的交纳的保险费少，这样的话，一些风险很高的企业根本无力承担巨额保险费，必然会造成企业的无保险现象、环境和受害者的无保护状态。如何兼顾保险公司的经济利益和环境保险的价值追求，公平、合理与适当的确定保险费率，这是一个需要认真研究的难题。
三、我国开发环境责任保险的实施构想
针对上述问题，笔者认为可以从下几个方面开展工作，推动我国环境责任保险制度的实施。
1．完善环境保护相关法律法规，以立法形式强制普及环境责任保险
环境责任保险与一般财产保险和各种人身保险不同，它是以被保险人因环境污染应当承担的民事赔偿、治理责任或约定的合同责任为保险标的的一类保险，是一种直接保障被保险人，间接保障受害者利益，并且以保障受害者权益为落脚点的保障机制。因此，环境责任保险具有公益性的特点，属于一种公共物品，需要政府发挥作用，从整个社会的整体利益考虑，在一定的法律条件下研究采取强制保险的措施，以缓解社会对环境责任险消费的供需矛盾。在发达国家和一些发展中国家，环境责任保险大都是以立法形式强制普及。根据我国《保险法》第11条第2款规定：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”这明确了只有法律、行政法规有权强制推行环境责任保险制度。因此，要在我国顺利实施环境责任保险，有必要加强环保法对污染赔偿方面的法律规定，完善环境侵权救济制度，增加环境责任保险的内容，使环境责任保险在实施过程中有法可依。通过相关的法律和法规，一方面可以明确规定某些特殊的群体或行业，不管企业愿意与否，都必须参加规定的保险，另一方面，一旦发生突发的污染事故，企事业单位和个人可以依据法律和法规从保险机构获得相应的财产理赔金，使环境污染的侵权者和受害人的生活和生产，在突发的污染事故后尽可能地迅速恢复到正常的水平。
2．设立国家环境保险基金，集中社会力量，及时解决环境问题
环境污染责任通常具有广泛性和不确定性，赔付额高等特点，有时一次污染事故一旦发生，往往波及多个县甚至多个省，使得环境污染风险单位过于巨大，在一省以至于一国之内，都难以得到有效分散。污染企业很难以应付这些突发事件，而商业保险由于受到可保性与市场化的影响，不可能包揽所有的环境风险，很多风险仍然需要政府部门的介入。而设立国家环保保险基金，不仅可以有效补充商业保险的不足，而且能有效集中社会力量，及时解决环境问题，为政府发展循环经济排除后顾之忧。
3．科学组建承保机构，完善善后处理保障机制
我国区地域辽阔、幅员广大，各个地方环保水平参差不齐，再加上环境责任保险的理论研究和实务经验都很欠缺，建议采取就地承保、分散风险的策略，根据保险事故的不同，选择不同的保险机构来承办：即对于突发、意外的环境损害，由现有财产保险公司直接承保，并由政府出面引导保险公司建立共保联合体；而对于正常营运状态下的继续性或者复合性污染所致损害，由于其运作极具风险性，商业财产保险公司为保障自身利益，对此类环境责任保险并不热心，应成立专职的保险机构来开展相应的业务。专职的环境保险机构由国家统一管理，并由熟悉环保、保险、司法、医学等专业的技术人员和管理人员组成。机构的第一级为国家环境责任保险机构，第二级为各个省(市)环境责任保险分支机构，全面负责本省(市)的环境责任保险业务，第三级为市(县)环境责任保险分支机构。市(县)环境责任保险分支机构为一线业务机构，负责各个市(县)环境责任保险业务和环保基金的征收。它们隶属于各省的环境责任保险机构，省环境责任保险机构可在全省范围内调剂使用环保基金，省级环境责任保险机构又隶属于国家环境保险机构，国家环境保险机构可在全国范围内调剂使用环保基金。依法设立的环境保护保险机构应定位于非盈利的政策性组织，由政府全部或部分出资而设立，受政府控制并接受政府监督。
4．建立科学的环境风险评估体系，为推广环境保险积累基础数据
目前，国内环境保险研究尚处于起步阶段，环境风险评估与风险控制的复杂性、保险人相关理论知识与实践经验的匮乏，直接影响了环境责任保险的发展。必须加大投入，由环保、保险、司法、医学等部门共同参与，从环境危险、有害因素分析、环境损害鉴定评估和责任认定等各方面入手，充分利用现代信息技术，采用科学的方法，从技术层面开展环境损害调研和相关科学研究工作，建立科学的环境风险评估体系，实现环境风险评估、损害鉴定和责任认定工作的规范化、程序化和标准化；充分利用现有环境损害数据，统计各类排污企业对周围环境质量造成损害的程度和造成各类财产损失的可能性，为制订出更加科学合理的保险对象、保险额度和保险费率积累基础数据。
四、结语
实施环境保险是一项涉及面广、工作量大、技术复杂的工作，建立适合我国国情的环境责任保险框架绝非一件易事。但环境责任保险是一项重要的环境保护措施，它的建立不仅可以解决众多企业环境污染风险的后顾之忧，有利于国家经济的健康快速发展，而且还可保障环境保护政策的有效实施，有效保障公民的环境权益，从而真正发挥环境责任保险的经济补偿和社会管理功能，使它成为社会安定有序的稳压器。因此，从改革、稳定和发展的高度来看，不仅应尽快推出环境责任保险，而且还应作为一项基本国策，提升到关乎经济发展、社会稳定的重要地位。