机制离法律有多远

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生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用，基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

这种生态补偿机制已经呼吁很多年了，可是到现在还没有一个明确的补偿机制出台。那么它作为一项法律制度具有什么样的必要性？把它制定成法律条文真的很难吗？

不公平现象的存在

谈到生态补偿，在大多数人的印象里就是环境污染损害赔偿，其实这并不全面。相对于这种环境污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类某种活动所产生的生态环境的正的外部性所给予的补偿。近日记者采访了中国政法大学民商经济法学院教授曹明德，他认为，目前环境外部性的问题多是负的外部性，主要集中在污染方面，让企业对自然资源的损害污染来承担责任。这属于付费原则，也是国际通用的原则。但环境当中正的外部性，正的收益，没有人来买单，于是产生了“搭便车”现象。生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。

曹明德教授进一步解释道：“对于生态系统服务功能付费，自然科学家们计算出全球的生态服务系统原始创造的价值远大于全球当年的GDP的价值。研究表明，森林的生态总价值是其立木价值的几倍至几十倍，能吸收二氧化碳，释放氧气，吸纳污染物，改善水土，使下游的生态环境得到改善，使下游的相关产业受益，牧业农业取得发展。但这一巨大的生态价值未能在市场交换中体现出来。为此，建立生态补偿机制是非常必要和合理的。鉴于森林的生态效益是不具商品属性的特殊产品，无法通过市场交换实现价值补偿，若想使其公益性使用价值得以持续，必须进一步完善环境资源法律、法规，建立生态补偿机制。”

基于此，法学界早早就提出了这个概念，生态服务付费的问题。让生态服务的提供者能够得到合理的回报，就必须有法律依据，才可以避免对公共物品的“搭便车”这种不合理的现象。

产权不明确

为什么会有这种不合理的现象存在？曹明德一针见血的指出：“这就是公共物品的产权不明确的问题！没有这种明确产权，就不会付费。”谁是生态服务的提供者，谁是他的权利人，怎样对这种服务进行计算，这都是我们需要解决的问题。

只有确立了产权，权利人提供的生态服务才是有价值的，才能够通过计算，让那些享有这种生态服务的人，去付相应的费用。现在的问题就是公共物品产权不明确，可以免费使用，这就损害生态提供者的积极性。

比如河流产权不明晰，重庆流到湖北的水，两省市之间应该达到几类水质的标准，没有这种法律依据。如果明确了产权，明确了权利义务，法律规定重庆流到湖北应该是3类水质。但是重庆治理的好，达到2类标准，那湖北就应该给上游生态补偿。如果重庆得不到补偿，重庆也就没有这个积极性通过改造来提供2类水质。

只有把产权明确了，才会让这些生态资源有了责任人，有了一个权力义务的对象。并且涉及到补偿费用在哪出的问题时，会比较敏感，双方都有自己的观点。如果产权确立清楚了，受益者也就确定了。在生态服务的提供者和享用者明确的前提下，经济学上算清楚的情况下，那么就不存在这样的争议了。

补偿费用的多种形式

生态效益补偿制度的重要内容包括补偿资金的筹措方式，在市场经济条件下，必须解放思想，广开门路，扩大主体，分散风险，提高筹措资金的效率。

在谈到筹措资金方面，曹明德认为是可以采取不同的资金来源途径。首先是国家财政拨款。国外的成功经验显示，财政是充分发挥生态效益的物质基础。在目前情况下，各级政府应是生态效益的主要购买者，生态公益的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是中央及各级人民政府，理应由财政支付生态补偿费用。因此，财政投入应是生态补偿基金的主要资金来源。国家可通过财政专项补助、事业拨款及免税的形式，为生态补偿提供资金扶持。

其次是通过市场机制方式，向受益人收取资源生态补偿费，就是买卖双方做交易。就水源的保护来说，比如在美国纽约州，用两种办法解决这种问题，一种方式是上新的设施来达到应用水的质量，这需要花费好几十亿的美元来解决这问题。第二种是让附近的居民和农民，让他们改变这种对影响水质的生产方式。于是这个自来水厂拿出几个亿来进行补偿，居民当然是愿意的。因为收入会有一定增加，对于企业也是比较合算的。自来水厂的支出也大大减少了，这就是双赢。

还可以用生态法人公开募集生态补偿基金的方式。生态法人，即指那种持生态主义主张的环保社团。生态法人可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助等等。还有发行生态彩票。由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。

法律机制协调发展

生态机制的建立有一个重要的意义就是可以调节生存权、发展权与环境权之间的关系。它们三者之间的关系从短期看是冲突的，从长期看是不冲突的，如何解决冲突，还是要靠法律机制的调整。比如在三峡工程建设上。一方面，三峡工程具有防洪、发电、航运等巨大效益；另一方面，三峡工程势必对生态环境产生很大的影响，包括一些负面影响。如何解决生存权、发展权与环境权之间的冲突问题，是世界各国都必须面对的棘手课题，这里有一个利益衡量问题，各国的价值取舍也不尽相同，西方发达国家更多地强调环境权的保护，而发展中国家以及欠发达国家则更多地关注生存权、发展权的实现。

很多情形下，鱼和熊掌难以兼得，但是我们还是要寻求两者的结合点。在生存权、发展权与环境权三者不可偏废的情况下，应当寻求生存权、发展权与环境权之间协调发展的有效途径。在法律上创设生态效益补偿制度，可以作为一种极其有效的调和剂，使人类的生存权、发展权与环境权并行不悖。

并且可以选择两三个突破口来进行试点工作，比如森林、矿山。在吸取经验之后，其他领域相对就好办了。机制确定下来，环境也会有很大的改观。法律不仅仅要从罚的体制上进行，也要从正的方向上引导，奖赏那些对生态服务做出贡献的人，让人们明白保护环境也会获得经济效益。

最后，曹明德和记者说：“希望生态机制能够尽早出台，最好在2015年之前出个条例来，法律就是这样，边摸索，边修改嘛。”