国际气候谈判技术转让议题进展评述
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[内容提要]技术机制是目前国际气候谈判技术开发与转让议题的焦点。自COP15以来，经过3年多的艰苦谈判，技术机制实现了在2012年全面运行的目标。但这些成果多数集中于程序性问题，影响技术机制在促进技术开发与转让过程中实质性作用的关键议题，多数由于发展中国家与发達国家分歧严重久拖未决；即使少数已達成的协议，也基本上是发展中国家做了重大让步。在德班平台的未来谈判中，技术转让议题的重要性不仅不应削弱，反而需要进一步加强。中国及广大发展中国家需要从以下四个方面加强工作：进一步落实来之不易的关于技术机制的谈判成果；明确中国在低碳技术国际合作以及技术转让方面的需求；将技术转让议题摆在德班平台谈判总体战略中的相对突出位置；加强发達国家对发展中国家提供技术转让支持的绩效评估。
[关键词]技术机制 技术执行委员会 气候技术中心和网络 气候谈判
[中图分类号]P467
[文献标识码]A
[文章编号]1006-1568-（2013）04-0012-15
技术开发与转让是国际气候谈判中的重要议题。《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）和《京都议定书》均规定发達国家有责任和义务向发展中国家转让环境有益技术，将这当做发展中国家履行减排承诺的先决条件。同时，技术转让也是《巴厘行动计划》确定的未来气候进程的四个要素之一，并仍将是德班增强行动平台（以下简称“德班平台”）谈判的重要内容。
经过广大发展中国家的努力，2009年在哥本哈根召开的第十五次缔约方大会（COP15）通过的不具有法律效力的《哥本哈根协定》提出要建立技术机制以加速技术开发和转让。在2010年墨西哥坎昆召开的第十六次缔约方大会（COP16）上通过的《坎昆协议》中，正式决定建立技术机制，并制定了工作计划，要求在后续的缔约方大会（COP）上就技术机制及其组成部分的运行模式和统属关系作出安排，以确保技术机制在2012年全面运行。因此，技术机制成为当前国际气候谈判技术转让议题的焦点。
本文通过回顾COP15以来技术机制的谈判进程，评估其两大组成部分的职能和运行模式，剖析谈判中的焦点问题，在此基础上提出中国在下一阶段技术开发与转让议题上的谈判对策建议。
一、技术转让议题谈判的最新进展
经过自COP15以来的3年多艰苦谈判，气候变化技术机制谈判取得了重大进展，实现了在2012年全面运行的目标。也应看到，尽管取得了一定进展，但技术机制变化仍面临诸多悬而未决的问题有待进一步努力，其主要根源在于发達国家与发展中国家的利益要求存在较大差异。
（一）技术机制的建立
在2009年COP15通过的《哥本哈根协定》上，首次提出要建立技术机制，以加速技术开发和转让。在2010年COP16通过的《坎昆协议》中，正式决定建立技术机制，并规定技术机制由技术执行委员会（Technology Executive Committee，TEC）和气候技术中心与网络（Climate Technology Centre and Network，CTCN）组成。自坎昆会议以后，在德班会议和多哈会议上，技术机制以及其两大组成部分成为技术转让议题谈判的核心，并陆续出台一系列决议，规定了TEC和CTCN的职能、模式、程序、职权范围等（见表1）。
（二）技术执行委员会
《坎昆协议》第121段规定了TEC的主要职能，可以分为以下三类。第一，分析与综合：主要包括提供技术需求概况以及与减缓和适应技术开发和转让相关的政策和技术问题的分析，是TEC其他职能的基础。第二，政策建议：主要包括为加速减缓和适应行动而采取的推动技术开发和转让的行动、技术开发和转让相关政策和优先项目的指南、解决技术开发和转让障碍的行动等提供建议。第二，促进和推动合作：主要包括推动政府、私营部门、非营利组织和学术界及研究界在减缓和适应技术的开发和转让方面，在国际、区域和国家层面开展合作。
与职能相对应，TEC的主要运行模式也有分析和综合、政策建议、便利和促进三类。除此以外，第4/CP.17号决议还对TEC的三个联系模式，即与其他体制安排的联系、利害关系方的参与以及信息和知识分享，做了初步的原则性的规定。
此外，德班第十七次缔约方大会（COP17）和多哈第十八次缔约方大会（COP18）还对TEC的成员组成、议事规则等程序性问题做出了规定。
（三）气候技术中心和网络
《坎昆协议》第123段规定了CTCN的主要职能，可以分为以下四类。第一，提供技术支持：主要包括根据发展中国家缔约方的请求，就技术需求评估、增强发展中国家技术能力等方面提供咨询、培训和支持。第二，促进合作：主要包括通过与私营部门、公共机构和研究机构的合作，促进南北、南南和三角技术合作。第三，促进形成技术网络：主要包括加强与国家、区域和国际技术中心及相关国家机构的合作，促进形成国际伙伴关系。第四，开展履行其职能所需的其他活动。
在COP17上通过的第2/CP.17号决议进一步规定了CTCN的职权范围，确定了CTCN的结构，包括一个全球气候技术中心（Climate Technology Center，CTC），和一个由有能力响应发展中国家缔约方在技术开发和转让方面所提请求的相关机构组成的网络。其中组成网络的机构形式多样，可以是政府间组织、国际组织、非政府组织、学术研究机构、金融机构、私营部门等。
为确保技术机制的运行，第2/CP.17号决议确定了用以评估和筛选气候技术中心承建机构的标准。经过评估和筛选，最终在COP18上决定由联合国环境规划署（UNEP）牵头、13家机构组成的联盟作为气候技术中心承建机构。
为确保能快速应对发展中国家多样化的需求，并保持较低的管理成本，CTCN组织结构设计的原则是尽可能调动已有的技术资源，最大限度地发挥其业务的效能和效率。按照UNEP的设想，气候技术中心将由核心中心（Core Centre）和技术资源池组成，并接受咨询委员会的指导（图1）。核心中心由UNEP和联合国工业发展组织（UNIDO）共同管理，负责协调、网络开发、与国家指定实体（NDEs）的联络等。其余11家参与机构将共同组成技术资源池，支持核心中心应对发展中国家的需求，并提供与网络的联系，成为连接中心与网络之间的桥梁。核心中心分为5个职能部门，分别是资金管理部、减缓部、适应部、能力建设与知识部、网络与通讯部。其中减缓部和适应部为两大技术管理部门，负责通过NDEs对发展中国家的需求做出快速反应。在资金充裕的情况下，减缓部和适应部将下设非洲、西亚、亚太和拉美四个地区办公室，以便更好地满足来自这些地区的技术需求。
中心将根据减缓和适应领域专业知识、地区和国家代表性、在发展中国家技术开发与转让各阶段的相关经验、提供能力建设的能力等标准筛选网络的组成机构。中心和网络之间没有固定的从属关系，将基于具体工作的需求采用较为松散的方式开展合作。
（四）技术机制谈判进展评述
自COP15以来，经过3年多的艰苦谈判，技术机制实现了在2012年全面运行的目标。确保技术机制运行所必需的程序性事项，如TEC的职能、模式和组成，CTCN的职能、技术中心的承建机构、咨询委员会的人员组成等，都已经得到了确认（图2）。
尽管技术机制谈判取得了一定进展，但仍存在诸多问题。一方面，技术机制及其组成部分的职能与发展中国家的需求相距甚远。从已有的谈判进展看，TEC主要职能集中在提供分析与技术支持、提供政策建议、促进合作等辅方面，而在如何加强与公约之下和公约之外其他体制安排的联系、深入参与这些体制安排的工作、通过参与项目审批和实施实质性推动技术转让等方面进展甚微。而在CTCN方面，在现有方案下，中心和网络将主要针对某技术主题或地区主题，采用较为松散的方式相结合。网络成员机构都是相互独立的，与气候技术中心没有永久的附属关系。这样的组织模式具有较强的灵活性，能够基于主题召集专家，快速启动工作，同时运行的资金需求也较低。但是这样的方式也存在网络专家队伍不稳定、沟通协调困难等弊端。
另一方面，由于发展中国家和发達国家分歧较大，技术机制谈判中目前尚有五大关系悬而未决：TEC与CTCN的关系；CTCN内中心和网络的关系；技术机制与资金机制的关系；技术机制与公约之下其他机制的关系；技术机制与公约之外其他机制的关系。其中前两大关系涉及技术机制内部的组织结构和职能分工，会直接影响技术机制的工作效果和效率。而后三大关系则涉及技术机制与公约之下和公约之外其他机制的联系，将决定技术机制能够调动的资源数量和参与资源分配决策的程度。
二、技术机制谈判中的焦点问题分析
尽管已達成不少成果，但如前所述，有关技术机制谈判的成果多数集中于程序性问题。而影响技术机制在促进技术开发与转让过程中实质性作用的关键议题，多数由于发展中国家与发達国家分歧严重尚未達成协议，少数已经達成的协议，也基本上是发展中国家做出了让步。总体而言，目前技术机制谈判中的焦点问题主要集中在以下几个方面。
（一）技术机制的定位
技术机制的定位将直接影响其介入技术开发与转让过程的层次，进而影响其在促进技术开发与转让中的实质作用。
技术机制定位的一个直接体现就是其报告关系。发達国家普遍持削弱和虚化技术机制职能的立场，因此希望降低技术机制在公约下的地位。美国、欧盟、日本等都认为技术机制应当向公约附属机构而不是缔约方大会报告。而发展中国家则希望通过提高技术机制的地位以强化其作用。因此发展中国家认为技术机制的两个组成部分，即TEC和CTCN，应当直接向COP报告。
发達国家和发展中国家关于技术机制报告关系之争，其实质是关于技术机制的地位之争。发展中国家提出技术机制直接向COP报告，相当于将技术机制提升为公约的直接附属机构，通过提高其地位以最大限度地发挥职能。
在目前的谈判中，尽管技术机制具体的报告方式和流程尚未规定，但已经确定TEC和CTCN将通过附属机构，而不是直接向COP报告。这一结果，更符合发達国家的期望，而不利于技术机制发挥更大的作用。
（二）TEC与CTCN的关系
在技术机制内部，TEC和CTCN这两大组成部分之间的关系是一个核心问题。TEC从职能和定位上更偏重于宏观的工作，因此更能自上而下地反映发展中国家缔约方的技术转让需求。而CTCN则更侧重于以自下而上的方式开展具体的工作。因此，如果在技术机制内部TEC的职能可落到实处，则其就越能通过自上而下的途径反映发展中国家的需求；反之，则技术机制就越接近于自下而上开展的项目的集合。
美国、加拿大、日本、澳大利亚等发達国家主张TEC和CTCN应当相互平行并相互独立。而发展中国家则认为TEC应当在比CTCN更好的层级上工作，并对CTCN给予指导。
为此，在2011年5月举行的技术机制专家研讨会上，与会代表经过协商，为TEC和CTCN的可能关系提供了4个备选方案：第一，TEC作为CTCN的管理机构将行使全面的管理和监督职能；第二，TEC仅向CTCN提供指导，而其余的管理职能将由气候技术中心的承建机构或者独立的监管机构行使。第三，通过“软”的管理措施，如提高相互间的透明度、共同举办会议、共同撰写报告、自由信息交换以及对战略和计划的同行评议，以使TEC和CTCN相互促进工作；第四，通过明确的安排使两个机构相互独立、相互分离。
其中备选方案一和方案二更多反映了发展中国家的观点，而备选方案三和方案四则代表发達国家的立场。由于发展中国家和发達国家争执不下，确定TEC和CTCN关系的进程也遭到一定程度的推延。在COP18通过的第14/CP.18号决议中，决定在第十九次缔约方大会（COP19）上讨论和决定TEC对于其连接职能的建议，并在此基础上启动对TEC与CTCN关系的进一步阐述。但是从目前的谈判看，TEC的管理职能最为明确的备选方案一和方案二已基本不可能達成，最有可能被采纳的是备选方案三，即TEC和CTCN仅存在工作层面的软性联系，而没有从属和指导关系。
（三）气候技术中心和网络的关系
按照第1/CP.16号决议的要求，技术机制于2012年底实现全面运行。作为技术机制运行的重要条件，在COP18上已经确定由UNEP牵头的国际机构联盟（以下简称“联盟”）作为气候技术中心的承建机构。
气候技术中心面临的一个重大挑战是要以灵活、精干和有效的组织结构来实现应对发展中国家多样化的需求这一复杂的职能。为此，气候技术中心组织结构设计和管理的原则是尽可能调动已有的技术资源，以最大限度地发挥其业务的效能和效率。
按照UNEP的设想，气候技术中心将由核心中心和技术资源池组成，并接受咨询委员会的指导。核心中心由UNEP和UNIDO共同管理，负责协调、网络开发、与国家指定实体（NDEs）的联络等。其余11家参与机构将各自任命一名兼职的技术专家，共同组成技术资源池，支持核心中心应对发展中国家的需求，并提供与网络的连接，成为连接中心与网络之间的桥梁。为了确保灵活性和降低管理成本，核心中心将只负责综合管理和对提案的初步筛选，针对地区和技术的具体咨询工作，将由技术资源池及其组成机构承担。
在CTCN内部，中心主要负责管理、联系、监督、评估等工作，具体的职能将主要由技术资源池和/或网络执行。考虑到发展中国家的需求可能涉及减缓和适应的各个领域，一个由地区和各国机构组成的、覆盖范围和专业领域多样化的网络，对于快速有效地回应发展中国家的需求至关重要。
根据UNEP的设想，网络的组成机构应当涵盖政府间组织、国际组织、地区组织、行业组织、学术机构、金融机构、非政府组织、公共部门和私人部门等。网络的组织形式可以多样，如针对减缓和适应的关键部门组织网络，聚焦于私人部门的合作与资金支持组织网络，或者通过整合现有的应对气候变化领域的项目与活动组织网络。
气候技术中心将负责选择网络的组成机构以供咨询委员会批准任命，并制定组织和建立网络的方案。根据公约在其他领域的经验，UNEP提出了筛选网络组成机构的标准，包括：地区和国家代表性；减缓和适应领域专业知识；行业专业知识；机构类型代表性；能力建设和知识管理能力；发展中国家技术开发与转让各阶段的相关经验；根据发展中国家需求提供中立支持的能力；提供优质高效的技术援助和能力建设服务的经验。
目前的谈判已经确定，CTCN由一个全球气候技术中心和一个网络组成，没有地区中心和国家中心。在现有的方案中，除UNEP和UNIDO管理核心中心之外，联盟的其余11家参与机构共同组成技术资源池。这11家机构在地理位置上覆盖全球各大洲，成为连接中心和网络之间的桥梁，在一定程度上起到了地区中心和国家中心的作用。但这样的组织方式与发展中国家的期望仍有不小差距；发展中国家普遍期望，在全球中心下建立地区中心和国家中心，并在每个地区或国家内分重点部门和技术建立分中心，将CTCN的工作落到实处。
其次，在现有方案下，中心和网络将主要针对某技术主题或地区主题，采用较为松散的方式相结合。网络成员机构都是相互独立的，与气候技术中心没有永久的附属关系。这样的组织模式具有较强的灵活性，能够基于主题召集专家，快速启动工作，同时运行的资金需求也较低。但是这样的方式也存在网络专家队伍不稳定、沟通协调困难等弊端。
根据授权，CTCN将在技术生命周期的全过程为发展中国家提供必要的支持。因此CTCN需要在技术的研究开发、示范、部署和商业化全过程具备足够的专业能力。联盟中的13家机构主要是国际组织、非政府组织和学术研究机构，缺乏金融机构和私营部门的参与。这13家机构在以往工作中发展了和许多组织的合作关系，这些组织能够成为网络的潜在成员。但在这些网络潜在成员中，金融机构和私营部门的数量仍然很少。这不利于CTCN在技术的部署和商业化阶段为发展中国家提供支持。
（四）知识产权问题
技术机制下知识产权是发展中国家和发達国家观点最为对立、分歧最为严重的议题，几乎成为“死结”。
发展中国家强调，知识产权是气候有益技术国际开发与转让过程中的障碍，因此需要在新的技术机制下讨论并提出解决这一障碍的措施。为此TEC需要具备协调和解决知识产权问题的职能。
而发達国家则否认知识产权是国际技术开发与转让的障碍，并提出无论是TEC还是公约，都不是处理技术转让中的知识产权问题的恰当场合。发達国家坚持知识产权问题应在世界知识产权组织（WIPO）或世界贸易组织（WTO）下协商解决，强烈反对在谈判文本中出现任何有关知识产权的内容。
发展中国家和发達国家关于知识产权问题的分歧，几乎贯穿了技术机制谈判的整个过程。从坎昆会议之前长期合作行动特设工作组的接触小组会议，到TEC建立后到目前先后举行的四次会议中，知识产权都成为争论最大、分歧最严重的问题。
发達国家的反对，使得技术机制谈判在知识产权问题上进展甚微。在目前已经達成的决议中，无论是TEC及气候技术中心和网络的职能、模式还是工作计划中，都没有明确提及知识产权。作为妥协，知识产权问题将作为技术机制额外职能的一个可能方面，在TEC关于建立促成环境、消除障碍的职能下进行讨论。
（五）技术机制与资金机制的联系
与技术机制相关的资金需求及与之对应的技术机制和资金机制的联系可以分为四个层次。首先，最基本的，CTC核心业务的运行成本，包括工作人员工资和必需的运行费用。其次，调动网络以满足发展中国家缔约方要求所需的费用。第三，实施发展中国家缔约方所提出的、被CTCN批准的项目所需的资金。最后，TEC、CTCN和资金机制以及其他与技术转让相关的资金来源之间潜在的机制联系。其中前两个层次只能保障技术机制运行所需的基本资金，而后两个层次才能决定技术机制能在多大程度上为资金机制审批资助项目提供技术和决策建议。
所有缔约方都不否认需要为技术机制的运行和CTCN提供的技术服务提供充足和稳定的资金支持，也即技术机制资金需求的前两个层次。发達国家和发展中国家的主要分歧在资金需求的后两个更高的层次上。发展中国家强调技术机制要发挥更大的作用，就需要能更实质性地参与资金机制在审批资助项目上的工作。例如，有发展中国家提出要在绿色气候基金下建立专门的资金窗口以支持技术转让，并由技术机制直接参与评审决定是否资助。而发達国家意识到，增强技术机制和资金机制的联系会加大其在资金、技术上履行义务的压力，因此对这个议题持消极态度，回避乃至否定技术机制和资金机制更高层次上的联系。
由于发達国家和发展中国家分歧严重，目前围绕技术机制与资金机制联系议题的谈判进展甚微。原本计划在COP19上正式决定技术机制和资金机制的联系模式，也被推迟到了第二十次缔约方大会（COP20）再做决定。在与资金机制的联系无法落实的情况下，技术机制能够获得的资金支持力度和运行效率都将大打折扣。
（六）技术机制与公约下及公约外相关体制安排的联系
第4/CP.17号决议附件一“技术执行委员会的模式”的第五章和第六章分别对与其他体制安排的联系模式和利害关系方的参与模式做了初步规定，并要求TEC在后续会议中继续考虑和商定，以期提交COP18通过。为履行第4/CP.17号决议的要求，TEC分别提出了与公约之下和之外相关体制安排的联系模式的建议。
TEC识别了公约之下与技术机制的职能和活动关系密切的相关体制安排，包括但不限于CTCN咨询委员会、适应委员会、绿色气候基金理事会、登记处、最不发達国家专家组、非公约附件一所列缔约方国家信息通报专家咨询小组、常设委员会和适应基金理事会等，提出的联系模式主要包括交叉参加相关机构的会议、请各机构对TEC工作计划提供意见、知识和信息共享等。
而与公约之外的相关体制安排，包括政府部门、商界、学术界、国际组织、非政府组织等，TEC提出的联系模式主要包括邀请其作为观察员或专家顾问参加技术机制的会议，建立技术工作组、利害关系方论坛或磋商小组，双边合作机制，基于互联网的信息交流平台，TEC成员参与其他机构组织的会议等。
可以看出，目前提出的技术机制与公约之下和公约之外相关体制安排的联系模式，主要集中在交叉参加会议、提供建议、信息交流和共享等程序性层面，而无法参与这些机构的决策、政策执行等实质性工作。
（七）技术机制的额外职能
第1/CP.16号决议提出了长期合作行动特设工作组2011年关于技术开发与转让的工作计划，其别提到要考虑TEC和CTCN的额外职能。
为此，在接下来召开的几次技术机制的会议上，发展中国家提出了关于技术机制额外职能的建议，主要包括三大类职能：管理和监督CTCN的工作；评估技术机制的绩效，评估发達国家向发展中国家提供的技术援助；帮助建立技术转让的促成环境，消除障碍。而发達国家并不希望技术机制有太多实质性职能，因此没有提出关于额外职能的提议。
在目前的谈判中，发展中国家和发達国家達成妥协，第1/CP.18号决议要求CTCN咨询委员会在制订工作计划时考虑向发展中国家提供能力建设、技术需求评估的建议和支持等职能。而TEC额外职能的讨论将集中在建立促成环境、消除障碍方面。其中关于知识产权在气候技术开发和转让方面的作用，将针对每个案例的情况分别进行阐述，而不作具有一般性意义的结论。
综合来看，在公约下建立职能健全的技术机制是切实推动发達国家向发展中国家提供减缓和适应的技术援助、增强发展中国家应对气候变化能力的合理制度安排，因此广大发展中国家对此期待很高。而发達国家意识到技术机制的职能越健全、越落到实处，就越会增加其在技术转让上履行义务的压力，因此对于此议题态度消极，试图阻挠在许多关键议题上達成决议（表2）。
三、结论和建议
应对全球气候变化的技术机制谈判近年来取得了重大成就，实现了技术机制在2012年全面运行的目标。但由于发展中国家与发達国家的严重分歧，未来的路还很长，技术机制谈判远未完结。广大发展中国家也坚持德班平台谈判不应只包括减排目标，也应该包括缓解、适应、资金、技术等议题。在未来德班平台谈判下，技术转让议题的作用不仅不能削弱，还需要进一步加强。这一方面是顺应发展中国家的意愿，同时也能成为牵制发達国家的筹码。
因此，在德班平台下技术转让议题的谈判中，中国可以考虑从以下四个方面加强工作。第一，进一步落实来之不易的关于技术机制的谈判成果，包括进一步增强TEC的职权，尤其是增强TEC在技术转让支持项目和相应资金安排方面的决策权；落实对CTCN的资金支持，增强CTCN在能力建设、信息交流等务虚层面的工作之外，在共享知识产权、实质性转让核心技术等方面的职能。
第二，结合中国落实2020年温室气体强度控制目标以及关于中长期排放峰值的探讨，识别中国的关键支撑技术需求和障碍，统筹国内和国外两个大局，制定中国的低碳技术战略，从而明确中国在低碳技术国际合作以及技术转让方面的需求，使得谈判中提出的各项诉求能够更加有的放矢。
第三，在关于德班平台谈判总体战略的形成过程中，要将技术转让议题摆在一个相对突出的位置，使得技术转让和减缓、适应、资金以及能力建设等议题形成一个有机的整体，力求实现一个更加平衡的谈判结果。
第四，加强发達国家对发展中国家提供技术转让支持的绩效评估。技术转让绩效评估方法、指标体系以及相应的制度安排，是发達国家切实履行技术转让义务、公约下技术转让真正取得实质性进展的重要保证。目前的技术机制缺乏与技术转让绩效评估相关的机构安排。此外，目前关于“测量、报告、核查”（MRV）的相关决议中，也仅限于针对发達国家如何完成减排目标，对于发達国家技术转让义务基本没有涉及。在中国面临被要求在2020年以后承诺具有法律约束力的减排责任这一严峻形势下，技术转让议题的重要性更为突出。对发達国家过去和将来履行技术转让义务的绩效评估，将是中国承担减排责任的重要前提条件以及中国缓解现有谈判压力的重要方面。因此，设计一套实用的技术转让绩效评估的框架、方法和指标体系并将其纳入德班平台谈判，在新的谈判形势下具有重要意义。