百国城镇化路径借鉴

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顶层设计 路线图 时间表

十明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。”城镇化是历史发展的必然阶段，目前世界城镇化率已超过50%。新型城镇化的本质在于给人迁徙的自由，使其通过诚实劳动在选择的定居点中工作、居住和追求幸福的权利得到保障。积极稳妥的新型城镇化是城乡一体化、消灭城乡差别的有力措施，是扩内需的最大潜力，是稳增长的最大动力，城镇化的进程也应该成为我国转变经济发展方式的过程。

现在我国农民工已达2.63亿，还在以每年3-4%的速度增长，数量如此巨大的农村人口转移，是前所未有的、世界历史上最大的社会发展系统工程，要实施创新驱动。解决这一问题，在英国和法国仅2000万人规模就分别用了120年和100年；在美国5000万人规模用了50年，结果产生了严重的城市黑人问题后遗症，美国政府在上世纪70年代末曾几近束手无策，又花了近30年采取多种措施才基本解决。作者历时20年做了全球百国水生态系统和城镇化实地考察和资料研究，包括所有发达国家200万以上人口的大城市和发展中国家所有400万以上人口的大城市，总结起来其中有不少经验值得汲取，也有不少教训可以借鉴。

新型城镇化应以顶层设计进行总量控制

城镇化要有总体布局设计，形成大中小城市和小城镇的合理分工。城镇化要量与质并重，要以人为本，关键在于农民工在住房、子女教育、医疗、社会保险和文化服务等方面的市民化。我国城镇化的总量控制是在2020年以前低于65%左右，最终城镇化率在70%以下比较适宜。

首先，我国有世界历史中最长的连续不断的农耕史，因此，也有比例更大的自愿生活在少污染的小康农村的群体。无论从世界文化多样性保护，还是从人更自由地选择居住地来看，都应同时努力建设新农村。

其次，借鉴国际经验，城镇化已完成的国家俄罗斯2010年人均GDP 10300美元，城镇化率为73%，日本和意大利至今城镇化率分别为67%和68%。在城镇化进程中的国家中，南非2010年人均GDP7402美元，城镇化率从1990年的52%增长到2009年的61%；土耳其2010年人均GDP9893美元，城镇化率从1990年的59%增长到2009年的69%；其余高于这一比例的国家如巴西和墨西哥的城市问题都比较严重。我国因有较多的丘陵地带，不易进行规模化农业生产，文化与地理条件与日本和意大利相近，所以更应保持相对较低的城镇化率。

新型城镇化应做科学的总体规划

发达国家城镇化的一个重要教训是大多数城市缺乏总体规划，尤其是城市地域的资源、环境与生态系统的承载能力不够，造成了水源的重度短缺、严重污染和空气极度污浊等问题，再回过头来补救，事倍功半。因此要建立指标体系核算各城市的经济、社会、资源和生态的承载力和潜力。

例如，我国水资源是占总数2/3的缺水城市“约束木桶”的短板。在华北就有过半城市地下水源污染，影响居民健康；城市车辆过多和周边高耗能产业群是我国严重雾霾天气的主要原因。因此，要制定土地产出率、人均GDP、资源利用率和污染排放量等指标体系，因地制宜制定规划。在新型城镇化进程中，变粗放发展为集约发展，使农民工市民化科学、有序、真实、渐进地进行，并成为经济增长和可持续发展的主支撑。

新型城镇化应有清晰的路线图

新型城镇化以产业发展为基础，以市场驱动为主动力，因此要有以产业结构和产业布局发展为主的路线图。尽快改变征地拆迁——房地产开发——农民上楼和划地建园区——政府投资七通一平——招商这类后遗症很多的旧模式，变外延发展为内源发展。产业发展路线图要预测产业发展，促进产业升级，避免城市产业单一，区域产业同构，实现经济发展方式的转变。我国城镇扩容投资（含征地）每平方公里已超过30亿元，如每年转移农村人口1000万，以每平方公里1万人的城市标准，总投资也超过3万亿元，这笔庞大投资不可能年年由政府包办，应以产业发展、市场驱动为主动力。也只有这样农村人口才能稳定就业，不降低居民的人均产值和人均收入，从而巩固城市已有的社会保障。西方的城镇化是由工业化产生的，首要目的是使投资集中、原料集中、高素质人力集中，从而使用先进技术，集约高效地发展经济，这一历史的经验值得重视。

文化发展路线图要注重城镇传统文化保护，摒弃制造城镇象征和建设地标等在西方城镇已过时的文化发展思路，切实创造中国城市的特色。城市生态建设路线图是要使城市这个人工生态系统与地域自然生态系统和谐，要以水定城，保证城市人均水面、人均绿地和污水、废气排放限量达标，建设低碳的循环型城镇。城市发展路线图还要充分考虑城乡一体化和与相邻城市的互补。

同时，不能重蹈发达国家和一些发展中国家对大城市发展失控，造成恶果后再使城市空心化的覆辙。因此，城镇化过程中大城市的人口总量控制是重点，百万人口以上的大城市占城市人口总量应低于40%，根据国际经验，最大城市人口不应超过2500万。大城市要特别注重高端产业创新，中小城镇特别注重特色化；同时重视卫星城和中小城镇的发展。

新型城镇化要有渐进的时间表

借鉴国际经验，每年城镇化增长速率应控制在2.5%以下，使得在一定的经济增长率条件下城市住房、交通、环境、教育和社会福利能同步发展，保证新老市民的生活质量不降低。在世界1990-2009年的城镇化过程中，起点高于50%的国家年增长率除阿尔及利亚外都在2.6%以下。

城镇化的建设取决于三个制约的解决：一是农村转移人口的市民化；二是扩展和新兴产业的持续发展；三是所在地域自然生态系统的承载能力，宁可把这三个问题解决得好一些，而进度慢一些。

城镇化的三元参与理论

国际现代化城镇的经验表明，实现新型城镇化顶层设计、总体规划、路线图和时间表的制定是必要的。纽约和华盛顿的发展都做了成功的城市建筑规划；莫斯科的发展做了成功的环境规划；迪拜的发展制定了成功的路线图；东西柏林合并后的发展制定了切实际的时间表；但这些都不是个人或专家组闭门造车作出来的，都是由政府、企业和新老居民三方参与，在经济发展和生态承载等科学理论指导下，借鉴国际经验进行的。鉴此，提出一个城镇化三元参与理论，即：政府、企业和居民三元参与。

政府是城镇化的主导，做到依法行政。政府的职能主要有8项，即顶层设计、法规制定、总体规划、制定路线图、控制时间表、资金筹措、三方协调高效与科学管理。

企业是城镇化的基础，按市场规律运行。企业的职能主要有6项，即多渠道投资、参与总体规划的制定、评估资源与环境承载能力、利用公共设施提高生产效率获取利润、保证最低工资与福利、促进产业升级与技术创新。

居民（包括新老市民）是城镇化的主体，实现公众参与。居民的职责主要有4项：即自由选择是否成为市民，不断提高自身素质；通过听证会等形式充分实现公众参与；以诚实劳动争取成为“纳税人”，对城市发展贡献实实在在的正能量；通过合法手段维护自己的各项权益。

通过以上三个元素相互支持、互为补充、互相监督来落实18项功能，按城镇化规划的约束性引导使我国的城镇化走上科学、健康、可持续发展的轨道。

（作者为瑞典皇家工程科学院外籍院士，中国技术经济学会副理事长，原全国节水办公室常务副主任、水利部水资源司司长）

责编/刘广为 美编/石玉