如何深度城市化

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城市化应从单纯的人口比率提高,转向更加关注公共服务覆盖面的扩大。

经济学家托达罗认为,吸引农村迁移者是用城市失业率修正过的城乡预期工资之差。这就形成一个悖论,所有改善迁移者状况的努力,都会引起蜂拥而入,反而恶化城市就业和居住环境。

一旦农业不再是蓄水池,劳动力流动不再“有来有去”,该理论便失去存在基础,据此对劳动力流动进行管理,就不再符合时代要求。

调查显示,中国农民工中接近70%在城市居住已超过三年,39%超过八年。虽然他们已在统计意义上算做城市人口,促成了46%的城市化率,但许多人并没有获得城市户口,即按户籍统计,非农业人口比重只有33%。这意味着大多数农民工并未享受到均等的公共服务和社会保护,危机首当其冲,就业和收入不稳定,社会保障覆盖率低,成为城市边缘人和脆弱群体。

事实上,统计为城市常住人口的农民工及其家属,并没有享受到与城市户籍人口相同的社会保障覆盖,在义务教育、保障性住房等公共服务方面,也没有获得均等权利。

因此,中国未来的城市化应该从单纯的人口比率提高,转向更加关注公共服务覆盖面扩大,通过消除常住人口城市化率与非农户籍人口比率之差,实现农民工的市民化。

作为发展型政府和竞争型政府,中国地方政府在财政分权条件下,有着强烈的发展本地经济的激励,尝试以有效方式最大化干预经济活动,包括直接介入经济活动和提供公共物品。

然而,美国经济学家蒂布特认为地方政府若对居民数量具有特定需求和偏好,则会通过调整自身公共服务供给行为,以吸引或排斥迁移者。

在劳动力无限供给条件下,劳动力不会成为非农产业发展的瓶颈要素,因而,地方政府的主要干预领域不在劳动力市场,而是集中在招商引资。

而一旦到达刘易斯转折点,劳动力短缺会经常发生,企业开始通过提高工资和改善工作条件展开对劳动者的竞争,地方政府也具有了激励介入劳动力市场、提高对农民工的公共服务水平、帮助本地获得更好的劳动力供给环境。

这种政策反应,主要表现在四方面:

首先,着眼于保护劳动者的立法和执法。新的立法大幅度规范了企业用工行为,提高了劳动力市场制度化水平。

其次,劳动力市场制度作用加强。典型的变化是最低工资标准调整频率和幅度的提高。该制度实施初期的特点是标准低、调整频率小、较少适用于农民工。随着2004年后民工荒普遍出现,中央政府要求各地至少每两年调整一次,各城市政府也感受到劳动力短缺的压力,竞相提高最低工资水平。

再则,社会保障包容性增强。中央出台了针对农民工的职工基本养老保险关系接续和转移办法。地方政府提供社会保护的积极性更为突出。一是近年在基本养老保险上的支出已经超过中央政府;二是利用金融危机时期中央的宽松政策,有意识地降低农民工的缴费水平,扩大覆盖率;三是推动农民工子女义务教育状况的改善;四是在帮助农民工追索拖欠工资、仲裁劳动争议,以及同等待遇等方面作用增强,倾向性改变。

最后,户籍制度改革加快。该制度的功能是阻止劳动力流动和提供不均等的公共服务。从这个角度看,大规模劳动力流动已经说明户籍制度改革进展较大。此外,由于劳动力短缺压力,城市政府不断降低农民工落户条件。

利用“刘易斯转折点”带来的“蒂布特激励”,推进城市化的一个有效途径,是通过劳动力市场制度建设,为农民工就业提供更加稳定的保障与保护。

作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长