关于城中村改造的思考与对策
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摘 要：城中村是城市化进程中必然产物，随着城市建设的迅速推进，农民可耕作的土地被国家逐步征用，村庄被逐步包围，而村民集聚而居的村庄仍然存在，遗留的土地、生活方式及管理制度等仍保留传统农村特征。为加快城市新区建设，拉大城市框架，提升城市品味，城中村改造势在必行。文章以浙江省宁波市象山县为例，对此进行了探讨。
关键词：城中村 改造 城市规划 困难 对策
中图分类号：F292
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）01-039-03
一、城中村基本情况
浙江省象山县的丹东、丹西街道行政区域78个村庄，可划分为三类：一是建成区内完全没有农用地的“城中村”；二是城区毗邻土地被收储或留有部分农用地的“城边村”；三是仍有大量农用地，已纳入城市远期规划建设的“城郊村”。笔者为方便起见，将以上三类统称为城中村，主要有以下几个方面的问题。
1.村庄规划落后，现代城市难以相容。城中村大多没有规划，住宅、商业、工业和农业生产等用房混杂。城市规划控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市规划新建的房屋。村庄建筑密度大，风格单一，品位低，与象山县现代生态旅游滨海城市要求不相协调，影响城市综合景观。2001年，象山县城市总体规划出台后，初步统计有60%以上村庄都涉及城市道路和公建等设施拆迁。
2.村庄用地粗放，土地资源浪费严重。村民住宅都为低层（1～2层）房屋，90%为一户一宅，10%一户多宅，多数为本村村民，也有少数外地常住户，合法建筑容积率在0.7左右。房屋布局不合理，村内空闲地多，多数无法利用或难利用。如黄家塔村128户村民，已有村庄建设用地89.9亩，还有缺房户40户，需向村外扩展宅基用地20亩，按改造后安置用地62亩对比，该村将粗放多用地48亩，城区各村在不同程度上都有这种浪费现象。
3.违章建筑泛滥，外来人口集聚。由于城市多年规划控制，村民建房得不到及时解决，加上外来人口剧增，有大量出租房需求市场，多数村民在自家庭院、自留地及承包地上违章搭建出租房和其它房屋，特别是“城边村”更为突出。如上半河村70户村民212人，就有1000余人外来人口租住，村内挤满人，有的还在村外违章搭建违法占地7亩左右。出现废品回收站、油污处理点、小贩经营场所等，成为城乡藏污纳垢之所。盗窃窝赃、聚众赌博，闹事斗殴等社会丑恶现象时有发生，给社会治安问题造成很大压力。
4.环境质量低下，基础和社会服务设施落后。城中村集体经济仍比较薄弱，村集体或政府对村基础设施投入较少，大多村庄地势低洼，台风季节经常受淹，有的村庄淹水达1米左右，抗灾能力低；村中供水、供电、电信、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管随处可见，排污不畅，垃圾成堆，环境“脏、乱、差”；道路狭窄弯曲，消防通道严重受堵，存在着严重的消防安全隐患；村内生活服设施缺乏，多数村庄没有规范的幼儿园、公共文化娱乐场所，没有卫生服务站等服务设施，村民社会保障滞后。
5.村庄管理混乱，社会矛盾突出。城中村都保留农民集聚而居的农村生活方式和传统的管理体制，又与城市紧密相连，容纳于城市之中，形成城乡并存的二元结构。普遍存在以下矛盾：（1）城市规划控制同农民宅基用地建设需要之间的矛盾，出现大量违章建筑和土地违法交易。（2）村庄本位主义与服从城市规划建设需要之间的矛盾，出现部分村民阻碍城市建设土地征用和道路等公共设施建设拆迁工作，借集体或其他团体名义要挟政府及建设单位获取个人利益。（3）村民生活保障和城市建设提前储备用地之间的矛盾，许多农民过早失去土地后，生活保障问题得不到落实，存在就业难、医保额少、无养老保险等现象。同时政府低价征用和高价出让土地造成农民心态失衡，对旧村改造要求获得利益的期望值很高。（4）村基层组织权力之争和村民内部派系斗争等内部矛盾，随着城市建设带动周边村庄经济迅速增长，村基层组织权力之争更加激烈，有些村班子缺位，组织涣散。村民关系复杂，带有情绪和派系之争，少数不良分子开始蓄意破坏、捣乱，阻碍拆迁改造工作。
二、城中村改造面临的主要困难
城中村改造是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展等各个方面，其出现的问题是城市建设过程中必须解决的问题。主要困难有：
1.思想不统一，工作缺少合力。城中村改造涉及计划、土地、规划、建设、街道、财政等多个部门的职能，需各部门统一思想合力工作。象山县城中村改造客观上说，还没有形成一种合力，各自为政，缺少衔接。由各部门共同讨论制定的象政办发[2004]110号《关于加快城区改造实施意见》文件，在具体实施中仍有部门指导思想认识不到位，对改造模式、程序和优惠政策等存有异议，却又没有及时根据各自职能提出调整方案，采取更好的办法。出现改造主体、规划选址、规划条件、安置用地面积难确定，项目审批及程序操作不能按文件规定顺利进行，各环节不配套，大小事务都要通过县政府多次协调解决，有的还不能解决，制约改造进度。
2.政策配套滞后，程序难以操作。城中村拆迁改造以征用集体土地拆迁村民住宅为主，有关政策在全市内都不尽一致，不够完善，表现为：（1）象山县以村自主改造模式有别于宁波市内其他县市以政府统一拆迁改造模式，政策上有很多不能类同，程序不一致，给我们项目报批带来了困难。如村民余留安置用地就不能以村经济组织为主体报批，余留安置用地不得按市场评估价补交出让金转让等。在村民都能够自愿接受改造的情况下，报批手续仍十分繁多，程序复杂，挫伤村民自主改造积极性。（2）宁波市里原有政策中有些主要条款，在象山县试点改造实施中，难被农民接受。如调产安置政策，在250m2内按拥有合法房产等同面积为标准实行调产安置，该规定使经济困难、房屋少的村民得不到公平的安置补偿，执行政策受到抵触，普遍要求安置与原有房产分离，每个村民都应平等享受农村宅基地政策，在250m2内平等享受安置房屋。（3）县里改造配套政策不够完善，城区改造配套政策已显滞后，原有的实施细则和拆迁补偿标准等规定，操作性不强，拆迁标准粗略又不灵活，使评估不能正确、公平地体现实际价值，试点改造工作中，进度已明显受到影响。
3.规划导向不够明确，缺乏总体改造计划。城区内村庄改造规划目前还没有一个明确的方案，也没有将城中村改造纳入区域性的开发规划，改造缺少计划性和前瞻性。村庄修编的规划大都是在原村庄上进行适当调整，拓宽道路，扩展用地，仍保留原有小村庄和农村一户一宅的居住特点，与现代城市集约用地、规范建筑的社区建设要求有很大差离。改造村庄缺少整体规划的引导，哪些村庄需要整村拆迁改造，哪些村庄需要完善村庄规划进行道路拆迁改造，哪些村庄需要合并选择统一安置区进行异地改造，还没有根据象山县城市总体规划功能布局、公建设施建设、城市建设计划、村庄集体留用地规划、土地利用规划、房地产宏观调控政策和经济状况等要求，出台详细的改造规划和总体实施方案，改造带有随意性，政府缺乏主导作用。随着城市进一步推进，城中村矛盾会更突出，改造时间更紧，难度更大。
4.政策优惠力度不够，整村拆迁改造缺乏信心。象山县与广州、深圳等外地优惠政策比较力度不够，整村拆迁改造按村庄现有建设用地（包括红块图）实行等地调换，多数村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集约下来的余留安置房用地，按土地市场评估价20%～25%补交给国家出让金，财政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，还不能达到村民最低要求。（2）道路等公建设施拆迁村民住房，政府把应该出资的补偿费纳入等地调换的安置用地内，由村庄自行处理，不给予资金补偿，使村自主拆迁改造成本明显增加，有些村庄最低利益不能保障，改造难以启动。（3）近几年国家房地产宏观调控，房地产形势并非像前些年火爆，市场运作竞争不激烈。
5.村集体经济薄弱，改造工作技术力量不足。城中村改造工作面广、政策性强，从政府职能和角色看，不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等角度看，存在许多不足和不宜之处。所以，以村经济合作社为主体，自主改造实践中，虽有很多成功之处，但村里无法独立操作，只有由政府把关，帮助操作，做好全面服务工作，才能完成。目前，县公共建设管理中心，只有一个科室3至4人从事工作，存在力量不足，协调乏力，权责不对称的情况，改造工作步履艰难。
三、城中村改造的对策建议
针对象山县当前城市改造存在的实际问题，要推动城中村改造工作，必须按照国务院《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》精神，从社会和谐稳定发展的大局出发，坚持正确的舆论导向，做群众耐心思想工作，充分发挥村民自主改造的积极性。制定统一改造政策，坚持统一标准、公开操作、依法拆迁，坚持等地调换、补偿自给、让利于民，坚持统一规划、统一开发、统一管理三项基本原则。以群众满意为标准，认真拟定改造方案，切实为民谋利益，维护广大群众的合法利益。
1.正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前象山县城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展象山县经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。
2.理顺各项关系，加强组织领导。按《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》中规定，县各级部门和街道，根据各自职责，协同做好城中村改造工作。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是象山县征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。
3.统一规划引导，确定改造实施计划。城中村改造专项规划和改造实施总体计划，应是象山县开展城中村改造的首要任务。科学的规划是“龙头”，它能够杜绝新“城中村”的产生，防止城市改造重复建设，能够合理消化土地存量，有效控制房地产年增量。一要遵循城市总体规划和土地利用总体规划，补充城中村改造规划内容，完善总体规划，及时调整土地利用规划，保证安置用地落实。二要区别对待“城中村”、“城边村”、“城郊村”三种不同类型村庄改造的详细规划和实施计划。三要充分考虑县对房地产市场宏观调控政策，以及改造地块土地政策和经济上是否具备可行性，在计划内分片安排，成熟一个改造一个。具体按以下方案进行：（1）规划选址。按照就地、就近安置原则。“城中村”外迁安置的，在城东、城西规划两处安置用地，可通过“城边村”整村拆迁改造统一解决安置用地；“城边村”和公建设施涉及拆迁量大的“城郊村”，要求其进行整村拆迁改造，结合土地征用和村集体留用地进行就地安置，也可在本村或他村进行地级差价补偿调整实行异地安置；“城郊村”原则上在村内空闲地上及村边缘土地上安置，符合条件的小自然村按村庄拆扩并要求合并改造。（2）建设条件。以保证安置区几十年规划不落后，具有中档及以上品位。以提高容积率，集约用地，提高土地效益为原则。规划“城中村”、“城边村”以多层为主，鼓励建设小高层和高层建筑，严控低层一户一宅建筑。城郊村以联体房建设为主，鼓励建造多层复式房。（3）安置面积。对完全失土的“城中村”外迁拆迁户转变集体土地为国有土地性质，由政府统一落实安置区，按国有土地拆迁政策规定实行调产安置或安排经济适用房解决；对有足够宅基地及有大量耕作土地的村庄，制定统一办法和标准落实安置面积，确保村与村之间平衡。可以按村现有的建设用地加上村缺房户及公建用地进行等地调换，确定净土地安置面积，或者按农村宅基地管理办法要求，按村常住总农户数（包括依法可分户的农户）每户250m2或以内安置房建筑面积，以安置建筑面积和容积率关系确定村安置用地面积；政府再对改造集约出来的建设用地，根据土地的实际价值，给予适当资金返还，加以调节。（4）实施计划。改造规划按分步实施、先易后难、先急后缓的原则实施，根据每年房地产需求量多少来控制改造量。为加快改造速度，县房地产开发用地尽量要满足城中村改造需要，保证每年整村改造1至2个村，落实外迁安置200至300户。
4.明确改造模式，规范操作程序。按象山县“政府主导、自主改造、市场动作”的城中村改造模式，灵活确定主体，做到合法程序，按规范操作，简化各个环节。建议按以下规范程序操作：（1）村集体申请。以村民自愿改造为前提，以村支部、村委会支持开展具体工作为基础，规定要有80%以上村民签名同意，并由所在街道审核同意后，向县公共建设管理中心提出申请。（2）县政府确定改造项目。按县城中村改造专项规划和改造实施总体计划要求，由县公共建设管理办公室报县政府，组织有关部门论证，对条件成熟的村庄予以批复，防止一哄而上。（3）各部门各司其职，相互配合。先由规划部门选址，划定红线，确定规划条件（或详细规划），由土地部门确定安置用地面积。由县公建中心及街道组织村基层组织和村民开展具体工作，讨论确定村民安置和拆迁补偿方案及其它配套问题，搞好市场评估。由计划发改局立项及有关部门办理招标所需的手续。由有资质单位制定改造项目招投标标书，由土地管理部门组织，在县招投标中心进行公开招投标，招标内容包含改造代建项目和土地使用权出让等内容，一次性综合处理。（4）拆迁、建设、安置。村经济合作社按程序领取房屋拆迁许可证，委托有资质的评估单位评估，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议书，妥善处理好临时过渡，然后实施房屋拆除、地块的改造开发建设、权证登记和安置房分配工作。
5.抓紧完善政策，加快落实改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、旧房拆迁补偿政策和优惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益纳入村庄改造进行市场公开处理，以村经济合作社为拆迁主体，整体报批用地，对余留安置用地按市场评估价补交出让金，作抵价抵押转让给代建单位，允许进入市场。也可以把村庄改造成本及要求纳入政府土地市场公开处理，即村民的回迁安置用地由村经济合作社直接报批用地，余留安置用地纳入土地储备，把村庄改造成本及要求作为余留安置用地公开招、拍、挂的前置条件，直接出让给开发商，政府依据市场地价按规定补交出让金的标准收取出让金，余额全部返还给改造村庄。村民回迁安置房统一按国有划拨用地供地，余留安置用地按出让用地供地。为了稳定社会和房地产市场调控管理，对村民回迁安置房屋在取得合法权证五年内规定不得转让。（2）城中村改造是否合理化主要是旧房拆迁安置补偿政策，象山县主要依据是象政办发[2004]195号《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》和象价[2004]66号《关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置有关价格和费用的通知》文件。在试点工作中仍有许多规定有待调整完善，特别是安置办法和旧房补偿标准，应尽快出台更具体、更符合实际、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造优惠政策，象山县改造优惠政策优惠幅度仍有余地，可对地段差，公建设施占用多、村庄建设用地不足的整村改造村庄给予适当倾斜，在规定应交费率、建筑容积率上以及调整部分村集体留有用地等办法，再给予优惠配套政策，调动改造积极性。
6.加强与社区结合，综合解决各类配套问题。城中村改造完成旧房拆迁和安置工作后，必须与街道和民政部门联系，解决配套问题，促使农村体制向城市体制的整体转换，传统农村居民向城市居民演变。（1）正确处理好集体经济。在改造过程中对村余留少部分土地进行一次性处理，收储或集体回收委托街道统一土地流转和按约定协议处置；落实村集体留用地，按县集体留用地政策处置和使用；全面进行清产核资，处理不良资产和债权债务，实行集体经济股份制改革。（2）逐步撤村改社区。安置小区建成后，一切都按社区要求配套，处理好村民安置区的物业管理等问题，促使村委会向社区转换。（3）完善社会保障体系。在农村现有的保障机制中，允许选择与城市居民同等保障机制。处置集体经济时，首先解决村民养老、医疗、就业等社会保障问题，确保村民无后顾之忧。
参考文献：
赵红平.关于城中村改造的思考.价值工程，2011（21）
（作者单位：浙江省象山县公共建设管理中心 浙江象山 315700）
（责编：若佳）