准入和退出:如何决定贫困县去留

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“贫困县”的帽子，闻起来臭吃起来香。很多贫困县，无论富裕与否，都不愿将这顶帽子摘下来。究其原因，一方面，国家在将名额分配到各省之后，并没有明确“贫困县”的退出机制，缺乏动态的评估体系，评上“贫困县”之后再想摘下来就没那么容易。另一方面，“贫困县”在很多地方的退出属于自愿，由贫困县自行申报“摘帽”。但顶着这个“帽子”能享受这么多好处，许多县尽管已经摆脱贫困，却还死抓着贫困县的帽子不放。

从三次大调整看贫困县为何总量十余年未变

迄今为止，我国在1986年、1994年和2001年三次选定和调整了贫困县/重点县（以下都称之为贫困县）。我国确定的贫困县，基本上属于前面所述的特殊援助规划县/政策目标县的范畴。以下简单介绍我国过去三次确定和调整贫困县的情况，以便为下一轮贫困县调整提供经验借鉴。

1986年中央政府第一次确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。

1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是，以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围，凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围。

2001年中央对扶贫重点县再次进行了调整，调整内含的规则是：（1）全国贫困县总数保持不变，依然为592个；（2）除河北和海南以外东部沿海地区的省市，包括辽宁、山东、浙江、福建、广东的贫困县由各省自行扶持，退出国家扶持贫困县名单，腾出了33个贫困县的名额；（3）将整体作为一个扶贫单位，单独列入计划，其原来占有的5个贫困县名额相应让出；（4）其他省贫困县具体的调整方案是：各省重点县数量的确定采用“631”指数法，即各省贫困人口占全国的比重占60%的权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%和20%比例），农民人均纯收入较低的县数所占全国比例占30%比重（人均纯收入一般地区以1300元为标准，老区、少数民族和边疆地区人均纯收入标准提高到1500元）、人均GDP低的县数（低于2700元）占全国比例和人均财政收入低的县数占全国的比例（低于120元）合占10%的权重；各省根据指数法确定的重点县数量在省内确定具体的县，报国务院扶贫开发领导小组审核、备案。贫困县调整之后，与《国家八七扶贫攻坚计划》时期相比，新列入的贫困县有89个，退出的县有51个（其中38个为整体退出的东部沿海地区和的贫困县，其他省实际退出的贫困县只有13个）。

从我国已有的三次贫困县确定和调整的情况来看，具有以下几个特点：

以农民人均收入作为确定贫困县的主要指标，并从单一指标向综合指标转变；贫困县确定中考虑了政治、历史因素的影响；贫困县的确定和调整，体现了中央和省（市、区）之间在扶贫工作上的责权分工；贫困县数量的确定和调整，受到资金分配和资金支持能力的影响，在“七五”时期表现得尤为突出。

贫困县确定和调整中存在哪些问题

贫困县的功能泛化和扩大化，导致贫困县选择和确定的标准容易失焦，也易引起对贫困县资格的不正当竞争。最初贫困县仅仅是作为某一个或几个扶贫项目的对象县，但是后来附着于贫困县上的优惠政策和内容，不断叠加和累积。这样就使得按原来确定的标准选择的贫困县，获得了许多不相干的政策优惠和支持，也在一定程度上激化了贫困县与其它县之间的关系，并且易引起对贫困县资格的不正当竞争。

确定贫困县的指标选择和数据来源，存在不少可争议之处。我国贫困县的确定和调整，主要依据的是县人均的农民纯收入、国内生产总值和地方财政收入。这些指标所衡量的是县域的平均经济发展水平，而农村人口中贫困人口的比重（贫困发生率）、穷人的平均收入（贫困深度）这些关于贫困的指标都没有成为划定贫困县的依据。而且所使用的人均国内生产总值、人均地方财政收入和农民人均纯收入数据来源不一致，国内生产总值属于核算指标，依据估计的三次产业的增加值核算出来；农民人均纯收入仅仅是根据国家或省农民收支住户样本调查，一般一个县只有100个样本农户，由于样本量和抽样都只考虑其对省级农民收支的统计代表性，仅仅使用这些为了估计全省农民收入的县内样本来估计全县的人均收入，在统计上是不具有代表性的。

贫困县确定的标准和程序仍然不够透明。贫困县的存在有其内在原因。因为中国的行政体制，县一级是无法跳过去的行政层级。比如资金的划拨和监管，必须通过县才能到村。在西方，是通过项目招标的方式来资助贫困地区，那就可以通过社会组织或专业机构来监测评估项目的实施情况。在短期内，取消贫困县没什么积极的作用。比如在村里组织扶贫活动，谁来监管？如果让省级机构去监管贫困村的扶贫工作，成本就更高了。关键问题不在于是否需要确定贫困县，而在于应该确定公开、合理的贫困县划分和进出标准，明确、合理确定贫困县应享受的政策优惠边界。

还没有建立贫困县进出的动态调整机制。贫困县缺乏动态调整和退出机制，现有贫困县中，有相当大部分是从1994年甚至1986年就是贫困县的。这一方面使贫困县不能动态地反映贫困人口区域分布的变化，无法使扶贫政策覆盖尽可能多的贫困人口；另一方面也不能根据情况的变化，实现动态调整，致使出现少数富裕的贫困县。况且，由于贫困县的身份能给所在县带来的好处非常大，获得贫困县身份的预期，难免不对地方政府争取和保留贫困县资格产生影响。

完善贫困县确定和调整方式的政策建议

我国实行政府主导的扶贫开发方式，并且在较长时期内采用区域开发扶贫战略，这就决定了县作为扶贫资源分配的基本单元和作为扶贫政策执行和落实的基本单位，具有不可替代的作用。为了更有效地发挥贫困县在扶贫工作的积极作用，需要完善贫困县确定和调整的方式。具体来说，可考虑以下几个方面。

第一，完善贫困县确定的指标体系，并使贫困县确定的标准和程序公开、透明。由于贫困表现和贫困成因的多样性，确定和调整贫困县应建立以包括收入和非收入贫困指标为基础的、权重设置合理的、数据来源可靠的指标体系。并且将贫困县确定的指标和程序对外公开，接受社会的监督。

第二，适当明确和固定贫困县扶持的政策支持范围，减轻附加政策过多对处于贫困边缘的非贫困县的不利影响。要明确贫困县扶持的政策支持范围，不要随意扩大和延伸贫困县作为其他公共资源分配单元的功能边界。同时，考虑非贫困县仍存在相当数量贫困人口、贫困县标准边缘县（市）存在等因素，不要将扶贫资源完全集中于贫困县。

第三，建立贫困县动态调整机制。根据具体贫困县的贫困状态和经济发展水平的变化，定期对贫困县进行动态调整。为了保持政策的连续性，建议确定5年调整一次，可能比较合适。同时，为了避免地方政府的逆向运作，对于已退出的贫困县，可在某些扶持政策上再延长一定的期限。

（作者为中国社科院农村所贫困室主任、教授）

责编/王慧 美编/李祥峰