我国社会保障制度促进收入分配公平作用探析

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摘要:社会保障制度作为政府履行社会公平的重要制度之一,对改善低收入群体生活状况、缩小收入差距、促进社会公平,具有重要作用。我国社会保障制度在发挥诸多积极作用的同时,公平收入分配作用发挥方面却存在一定的不足,亟待提出有效对策,促进社会保障制度公平收入分配作用的切实发挥。

关键词:社会保障制度;收入分配;公平

中图分类号:F240 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0232-02

社会保障支出作为履行社会公平功能的支出范畴,为世界许多国家所重视和运用,社会保障支出规模拓展与结构优化是对低收入群体实施保障以及缩小贫富差距的重要手段。

一、社会保障制度内涵及其促进收入分配公平的作用机制

社会保障是指以国家或政府为主体,依据法律规定,通过国民收入再分配,对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度。

社会保障促进收入分配公平的机制与原理主要体现于社会保障费(税)是一种有指定用途的专款专用的收入,即收入入库后,按照不同的保险类别分别纳入各专项基金专款专用,以保险救济金的形式再分配给符合条件的、又真正需要的人,这种收入再分配本身体现了社会公平的要求。社会保险资金使用倾向于低收入者,因而诸如失业保险、医疗保险等社会保险项目受益程度往往是低收入者大于高收入者,从而形成社会保障制度缩小贫富差异,促进收入分配公平的作用机制。正是基于此原因,社会保障通常被称为社会的“安全网”,是政府进行收入再分配的重要手段,也是实现收入分配合理公正的重要途径,具有收入分配“调节器”的作用。

二、我国社会保障制度促进收入分配公平存在的主要问题

随着我国社会经济发展,我国社保基金规模不断扩大,社会保障覆盖面逐渐扩展,参保人数持续增加,为促进收入分配公平奠定了坚实基础并创造了积极条件。但相对于我国社会经济发展对社会保障制度提出的客观要求,现行社会保障制度存在突出问题,亟待深入研究和逐步解决。

1.社会保险统筹层次低,结构性矛盾突出,不利于地区收入差异的缩小。目前,全国社会保险基金统筹层次低,相对封闭,基金基本不能调剂,一定程度上固化或加大了居民收入分配的地区差距。在养老保险制度方面,我国养老保险收支状况存在严重的省际之间较大差异,积累基金主要集中于东部沿海,而现行社会保险制度基金累计与使用,相对封闭,互济性弱,导致社会保障待遇上的地区差异一定程度固化甚至加剧了地区收入差距,违背了社保制度的初衷。在医疗保险方面,由于制度建设初始设计是本着“宜市则市,宜县则县”原则建立的,医疗保险也存在统筹层次低、地区差异大的问题,各省区之间的医疗保险单位费率也畸重畸轻,高的超过10%,低的只有6%,从而医疗保障方面出现了新的待遇不平等。与此相对应,在失业保险、最低生活保障方面由于各地经济发展状况不同,各省市县的保障待遇水平差异较大,影响了我国居民收入差距的有效缩小。

2.社会保障覆盖面窄,社会保障制度覆盖存在盲区。我国现行的社会保障制度建设主要是围绕“三条保障线”进行的,即社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的是体制内成员,没有覆盖体制外成员,特别是忽视了广大农民。社会保障制度覆盖存在盲区,多数非国有企业及灵活就业人员(其收入和生活稳定性最差,是最为需要保障的人群)被游离于社会保障制度之外,使得一定程度上固化或加剧了收入差距和贫富差异,这将影响整个社会公平,从而影响了经济的发展。

3.社会保险基金保值增值能力低弱,中长期支付压力较大。我国的老龄化速度快,根据人口学家推测,2020年我国65岁及以上人口占总人口的比重将达到11.3%,2050年这一指标将达到21.2%,远远快于西方发达国家老龄化的发展速度,这对我国中长期养老保险基金的顺利支付带来较大压力。同时,我国社保基金投资资产结构中,投资品种单一,导致我国社保基金的保值增值极弱,面临重大的减值风险,进而从代际公平的层面影响我国的收入分配公平状况的改善。

4.财政对社会保障的支持规模过小,公平职能难以发挥。从理论上讲,社会保障属于广义的财政分配范畴,是政府财政分配的重要组成部分,在建立社会保障制度的进程中,财政支持是财政履行其职能的内在要求。从西方发达国家的中央财政支出看,社会保障支出已超过其他一切支出而位居第一,如1991年瑞典、美国、加拿大社会保障支出占中央财政支出的比重分别为56.4%、28.7%、36.4%,而我国社会保障总支出占财政支出的比重多年一直徘徊在11%以下,与世界大多数国家30%以上的支出比重相比,我国社会保障支出规模明显偏低,制约了我国社会保障制度促进公平效应的发挥。

三、增强社会保障促进收入分配公平作用发挥的对策选择

我国居民贫富差异扩大有着多方面的原因,而社会保障制度不完善、体系不健全,制度设计和待遇标准的确定及衔接存在缺陷等是其中的重要因素,我国社会保障制度的公平作用亟待增强。为此,应在如下几方面强化我国社会保障建设中政府的职能和财政社保支出的作用。

1.明确划分政府与市场之间、各级政府之间以及部门之间的社会保障责任

针对我国目前政府提供的社会保障仍占主导地位的现状,通过完善社会保障制度模式,制定相应的优惠政策,发挥市场机制的激励作用,逐步让企业和个人通过参加补充保险、商业保险等承担更多的责任。同时,在我国现行统一领导、分级管理体制不变的情况下,明确划分各级政府之间以及政府内部各部门之间的社会保障责任。这样有利于社保资金收入和支出的稳定有序,有利于促进财政社会保障制度贯彻中收入分配调节作用的有效发挥。

2.按照公共财政框架建立复式预算体系,增强社会保障资金的硬约束

政府预算是政府的财政收支计划,反映政府的财政收支状况。从内容而言,政府预算是政府对财政收支计划的安排,预算的执行是财政资金的筹集和使用过程,政府预算反映政府活动的范围、方向和政策,体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。社会保障预算是我国复式预算体系的重要组成部分之一,具有专款专用之特点,我国社保资金预算存在收支困难和预算软约束问题,这不仅不利于社保资金的良性收支,而且事关社会和谐与稳定,因此要增强社会保障预算硬约束,避免对社会保障资金的滥用,从而为发挥社会保障制度促进居民收入分配公平的作用提高条件和保证。

3.按照统筹城乡发展的要求,加快农村社会保障事业的发展

我国社会保障对收入分配调节作用弱化的根源主要在于社保资金对农村居民的“缺位”与薄弱,是我国社会保障健康运行的重大制度瓶颈,加快农村社保制度的建立与完善,是我国社保制度真正起到社会“安全网”重要基础。为此,一方面要积极研究进城务工农民和失地农民的就业和社会保障问题,加快推动进城务工农民参加工伤保险工作,积极探索将工作关系比较稳定的进城务工农民纳入城镇医疗保险。另一方面要继续完善现有的政策和办法,保障继续从事农业生产的农民基本生活和基本医疗。一是加快推进新型农村合作医疗和农村医疗救助制度的建立,逐步提高合作医疗筹资水平。二是农村养老保障仍以家庭为主,同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合。结合农村税费改革,建立稳定的筹资机制,保障农村“五保户”的基本生活。三是经济发达和财力充裕的少数地方可以在完善原有的定期定量救济制度的基础上探索建立农村居民最低生活保障制度,以保障贫困农民的最基本生活。

4.多渠道筹集社会保障资金,确保城镇居民的基本生活需要

我国社保资金供求矛盾较大,再加上我国老龄化问题突出,今后社保基金攻击压力仍然十分巨大,而社保资金的正常运转又关系到整个社会秩序的正常与稳定。因此,应尽早拓展新的筹资渠道,加大社会保障资金投入力度。为此,一是要改革现行社会保险基金筹集办法,研究开征社会保障税,努力建立社会保险基金自求平衡机制;二是与公共财政改革相结合,增加财政投入;三是开辟资金来源新渠道,通过划拨部分国有资产等为尽快建立起以社会保险费(税)为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的社会保障筹资体系。

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