县域脱贫的关键在哪

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嘉宾：中国农业大学人文与发展学院院长、教授 李小云

中国农业大学人文与发展学院教授 简小鹰

主持人：人民论坛记者 肖 楠 张 晓

很多贫困县早已不贫困了，但是贫困县里的贫困人口还存在，这是两个概念

人民论坛：曾经有媒体报道了有关“陕西省经济强县同时又是贫困县”的消息，引起了社会各界的广泛关注。

李小云：对于县域经济不太发达的县城，国家贫困县（或重点县）这顶帽子所带来的扶贫资金、转移支付以及其他特殊优惠政策是一笔数额不小的财政来源，在这巨额的经济利益的诱惑下，县级的价值判断也相应发生了扭曲，争取获得“贫困县”的帽子成为其“政绩”之一；当资源变得稀缺时，资源配置过程中的博弈极容易导致“寻租”现象的出现。

简小鹰：其实，从整体的经济发展水平来看，很多贫困县早已不贫困了，但是贫困县里的贫困人口还存在，这是两个概念。也就是说绝对贫困人口的数量相比过去相对减少了，但是扶贫资源依然很多，贫困县可支配资源相对增多了，渐渐显“富”了。过去因为管理不善、监管不力等问题，扶贫资源出现被贪污、挪用的情况也很多。针对这一问题，有些地方采取了报账制，先投入后拨帐，虽然情况有所改善，但是也带来了一些工作上的被动。因为对于某些经济上确实拮据的地区，如果资金不能及时到位，他们需要自己先垫款发展，难免是要捉襟见肘的。

贫困县的发展还在于一批能干实事的领导干部

人民论坛：您认为中国的贫困县最“缺”的是什么？

简小鹰： 缺的是基础设施的建设投入和改善贫困人口劳动能力的好办法。在扶贫工作中，我们发现考察扶贫的效果是很困难的，难点在于贫困人口的脱贫和扶贫部门的投入到底有多少的相关性是很难测算的。政府在扶贫开发方面做出的基础设施投入等工作，虽然也有一定的效果，但是和我们所预期的效果还是有一定差距的。基础设施的改善不能是独立进行的，虽然这对经济发展有一定助益，但由于整个地区的经济实力太过薄弱，所以即使提升了基础设施的水平，最终老百姓的生产力水平的提高和收入的增加还是非常有限的。现在普遍的共识是，经济增长所带来的扶贫效果更加显著，外出务工是改善贫困人口劳动能力、进一步实现脱贫的好办法。

李小云：贫困县的发展还在于一批能干实事的领导干部。其实，贫困地区领导重视形象工程与干部考核评价机制有关。与老百姓的腰包鼓起来相比，形象工程更显而易见，是看得见的成就。国家对贫困县的扶持政策，在过去的20多年里，对贫困地区基础设施的建设、产业的发展和贫困人口的脱贫，起到了非常大的作用。但这种制度安排会引发一系列的地方对中央财政支持的博弈，可能会形成“精英捕获”，即不同层次的干部，包括村干部、乡干部，利用自己有利的“权势”地位，来获取发展机会，捕获国家资源。

如何获得奔跑的力量，怎样找到赶超的路径

人民论坛：贫困县脱贫致富的关键在哪，现实中有没有一些成功发展的模式可以借鉴？

李小云：破除“精英捕获”就是要培育真正意义上的农民组织，确保农民在决策过程的参与，而不是仅仅参加。让农民组织成为新农村建设的主体，建立决策权的权力分享机制来平衡精英控制，现在中央在扶贫开发资金的使用试点也上采取了农民协会参与的形式，增加了农民发言权。当前，扶贫开发还无法避免“能人治理”，但是可以完善机制来制衡精英管理。脱贫的关键来自于经济政策和社会政策的同时并举。我们看“新扶贫纲要”确定2020年不愁吃穿，保障义务教育、基本医疗和住房，这等于是确定扶贫是一个多元的目标，而不仅限于收入分配问题。所以，解决贫困首先要继续通过发挥市场的能力，提高农民的经济能力和应付脆弱性的能力，既适应市场经济，又具备抵抗大病、灾害等能力；同时，要建立全方位的社会保障安全网络，避免因病致贫、因灾致贫、因高教育费用致贫等，逐步拉平差距，减少非收入性不平等状况。

简小鹰：在这种看起来“又贫又富”的矛盾表象背后，还潜藏着更为深层的矛盾。在我国经济快速发展的背景下，贫困地区作为“殿后者”乃至“落跑者”，如何获得奔跑的力量，怎样找到赶超的路径，尤其是摸索出一条与经济基础、资源禀赋、地理交通、人力资源等自身条件相适应的发展之路？相对经济发达地区而言，贫困地区的起点较低，付出的努力也更多，要走的路也更为艰难。

国家政策的扶植，社会力量的支持（比如招商引资等）和好的自我激励机制都对脱贫起着关键和积极的作用。在政府积极投入支持、社会广泛关注的情况下，加上贫困地区当地人民的自我激励，因地制宜，充分挖掘本地优势和潜力，培养人才，自我创新，让广大百姓找到发财致富的可靠门路，从而实现显著脱贫。

贫困县首先应学会因地制宜，认清自身的产业优势及定位。中国的大部分贫困县地理区位较偏远，缺乏发展工业的基础。显然，他们的主导产业在今后相当长的时间里仍然是农业。现如今随着人们对食品安全问题的日益关注，这些地区完全有机会利用其生态环境上的优势，成为健康安全食品的生产基地，同时还可以为那些需要在乡村环境中释放城市压力的城市居民提供良好的休闲度假以及养老的条件。

因此，可以将贫困县的产业定位在“休闲农业”、“有机农业”、“生态旅游农业”等层面上，即将贫困县的农业同社会对休闲、健康、旅游等方面的需求结合起来，由此而构建有特色的贫困县产业结构。

再者，人才的缺乏和流失，是制约贫困县发展的主要因素。完善贫困县的人才培养机制及现代农民的培养，是改善发展乏力至关重要的一步。采取“走出去”和“请进来”的双重战略措施，吸引外地人才，培养本地人才，在发达地区以及贫困县内建立人才培训基地，为大量人才的涌现和其才能的发挥打造有效的平台。比如，围绕特色农业的发展，需要培养一大批适应现代农业发展需求的现代农民，包括专业农民和职业农民，使之成为贫困县创业的领军人才。

实践证明，如果能将发达地区先进的技术、广阔的市场、现代的管理以及资金等优势，通过人才这一有效的载体引入到贫困县，同其丰富的人力资源和自然资源等优势相结合，实现生产要素在空间上的有效整合，则有利于形成发达地区和贫困地区互惠共赢的良性循环。如广东省顺德区2010年GDP达到1935.6亿元，其区内农地面积只有33万亩，但其依靠历史形成的在农业上的技术、资金、市场以及管理等方面的优势，在同外地的土地、劳动力等资源相结合的过程中，产生了良好的经济效益和社会效益，并形成了有特色的运行模式。

责编/王慧 美编/李祥峰