李剑阁:嬗变的产业政策

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产业政策最初到底何时传入中国，一时无从查考。但是可以确定，其成为官方语汇，大概是始自上个世纪80年代末。当时一份赴日考察报告引起了高层的重视和肯定，从此制定和推行产业政策，就成为宏观管理部门的一项日常工作。

因此，产业政策是由日本传入中国应该无疑。当时日本经济正好处于鲜花着锦、烈火烹油的极盛时期。日资大举收购美国资产，引起美国朝野一片震惊，世界也为之瞠目。我们一下就把产业政策视做真经，自然合乎情理。

据说，日本的产业政策还可追溯到早期尚未发达的德国的保护主义政策。日本自明治以来就有殖产兴业的传统，于是，产业政策在日本极易衍生为无所不包的政策体系。

上世纪80年代末，中国正在由计划经济初步向市场经济转轨，政府直接干预经济有着巨大的惯性。希望改革的人觉得产业政策可以作为过渡，逐步用指导性计划取代指令性计划；坚持计划经济的人觉得产业政策可以作为掩护，最大限度地保存传统体制的血脉。因此，几乎没有质疑和犹豫，产业政策就被接受下来。

产业政策在中国问世不久，对政策的内容和形式、实施的手段和结果，学术界就开始有了观察和思考。笔者在1991年初指出：“从1987年开始在我国流行起来的‘产业政策’的提法，以及与此同时被推崇的将‘上游产品计划管住，下游产品价格放开’，作为一种计划与市场结合模式的设想，是值得商榷和深加研究的。”（《改革》杂志1991年第1期）

产业政策在中国延续近20年，其效果已经可以适当加以总结。应该指出，我们当初学习和研究日本的产业政策不够深入，存在先天不足的缺憾。

首先，当时主要靠与日本官厅经济学家短期接触得出的印象和结论，其实比较片面和肤浅。即使日本官厅经济学家也认为，产业政策应该通过市场机制起作用，充分尊重民间的自主性立场，发挥民间企业的积极性。也就是说，产业政策能否见效，主要看有没有比较成熟的市场基础和产权基础；还要看政府职能有没有真正适应市场经济的规律。只有以市场作为配置资源的基础，政府能够确立尊重市场的管理理念，产业政策才可能起一点补充市场不足的作用。如果这些条件不具备，把产业政策作用估计过高，社会就要为此付出沉重代价。

其次，日本企业界对于产业政策的反感，我们了解甚少。事实上，日本企业界对于产业政策的批评和抵制几乎从来没有停止。现在某些誉满全球的日本汽车企业，当时就受到官方的否定和抑制。所以，不少企业认为，他们始终是在与前通产省的抗争中发展壮大起来的。日本的产业政策歧视小企业，认为小企业效率低下且造成了过度的竞争，主张缓和反垄断法，通过合并实现集中化。这种“规模神话”显然恶化了小企业的生存环境。但无数事例证明，日本小企业具有优秀的技术创新能力和市场开拓能力。在日本，常常是大企业购买小企业转让的技术。日本小企业的技术出口比大企业要活跃得多。

再次，日本学界对政府产业政策的抨击没有引起足够的重视。日本主流经济学家承认产业政策在传递信息方面的正面作用，但总的似乎否定性看法比肯定性的多。他们认为，日本产业尽管处于政府的压力之下，但其得以崛起是因为民间活力并未完全窒息。除了日本战后短暂时期，日本高速发展的基础是竞争的市场机制和生生不息的企业家精神。一些经济学家的实证分析表明，日本上世纪50年代和60年代令人激赏不已的产业政策，其实常常被民间企业的创新力量冲破，并没有真正起到作用。

“倾斜生产方式”是日本产业政策的本土理论基础。此论与我们传统计划经济也有共同的理论渊源。如果将产业政策理解为由政府选择一些重点产业，然后用各种手段去加以扶持；同时指定一些限制产业，严格禁止或压制其发展，那么，这样的产业政策在中国就不是什么新的思维。计划经济时代提出的“农轻重”、“以钢为纲”、“以粮为纲”等等，也是一种以倾斜发展为特征的产业政策。

当初，我们之所以选择市场经济作为改革目标，就是因为人们掌握和处理信息的能力极其有限，不足以编制包罗万象的计划来有效配置资源。在门类简单到“农轻重”的时代做不到，在经济全球化的今天就更加做不到。

现在，日本学界已经有人指出长期干预经济的产业政策和上个世纪后十年经济由盛转衰之间的因果关系，并认为日本经济开始复苏的重要原因之一，在于产业政策逐步被竞争政策所取代。此时，反思一下20年来我们实行产业政策的经验和教训，显然是十分有益的。