朝向更加公平、平等和高效的社会政策
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摘要： 近年来，随着政府在民生事业方面投入的增加，社会政策体系在平均福利水平、项目设立和覆盖面等方面都有明显的发展，但是由于制度体系的限制，及由此而导致的不同人群和不同地区之间福利水平的差距，致使目前的社会政策仍存在较为严重的不公平问题，并引起越来越强烈的社会反映。因此，按照十报告的精神，今后一个阶段社会政策的发展应该更加重视通过制度改革而进一步提升公平性。为达此目标，应该从理论上进一步加深对社会政策公平性的认识，重视社会政策公平性建设，通过制度改革而逐步消除导致社会政策不公平的制度因素，使我国的社会政策朝着更加公平、平等和高效的方向发展。
中图分类号：C 913.7文献标识码：A文章编号：1671623X（2013）03000506
党的十报告提出了我国社会保障制度的发展要以“增强公平性”为重点之一[1]，进一步引发了人们对社会保障公平性的重视和讨论。事实上，公平性的不足不仅存在于我国社会保障制度之中，而且存在于整个社会政策体系之中。要增强社会保障制度的公平性，需要从整个社会政策体系着手。社会政策的公平性是一个复杂的问题，其中涉及到对社会政策公平性基本含义的理解，对社会政策公平性的基本事实判断和价值判断，以及增强社会政策公平性的基本要求等方面的认识。本文针对这些问题对我国现行社会政策体系中的公平性问题做一简要分析。
一、当前我国社会政策公平性
问题及其特点1.问题的提出改革开放以后的一段时间里，我国重视市场经济，而社会政策发展缓慢，这使得社会政策在弥补市场缺陷方面的作用严重不足。[2]其结果是，虽然经济发展了，但民生保障仍严重不足；虽然人均收入水平大幅度提高了，但收入差距大幅度扩大。究其原因，一方面是社会政策总体水平太低，另一方面是社会政策发展的不均衡和社会福利资源分配的不公平。近年来，随着对民生问题的重视，政府逐渐加快了社会政策方面的建设，在制度建设和财政支出水平方面都有明显进展。但在教育、医疗、社会保障等方面的福利保障水平仍存在较为严重的结构性和群体性差异，民众对此仍存在较严重的不满。
长期以来，我国学术界对社会政策公平性的研究重视不够。过去我国社会政策研究中较多地重视分析政府社会政策总体水平低下的问题，呼吁政府增大公共福利支出，加大对教育、医疗卫生、住房、社会保障等方面的投入，而对社会政策本身的结构性失衡及社会政策公平性问题重视不够。近年来，学术界开始重视对社会政策某些领域公平性的研究和呼吁，其中较多的是对就业、社会保障等方面公平性问题，以及社会保障对收入分配的影响等方面的研究。但是从总体上对社会政策公平性的研究仍然很薄弱。要推动我国未来社会政策的健康发展，保障民生和维护社会公平更好地发挥作用，不仅要继续提高社会政策的总体水平，还要更加重视提高社会政策的公平性。而要达到后一方面的目标，首先要对社会政策的公平性问题加以深入地分析和研究。2.当前我国社会政策公平性问题的主要表现概括起来看，当前我国社会政策的公平性问题主要是各类群体所获得的各类福利待遇的不均等问题，表现在我国社会政策和福利体系的制度性碎片化及其所导致的社会政策制度性区隔、福利资源分配的不均衡、福利项目覆盖面的不均衡和人均福利水平的不均等。
社会政策的制度性碎片化是指在一个国家内部在同一个社会福利领域中实行多套不同的社会政策，对不同的人群实行不同的社会政策。我国现行社会政策体系是由人群和地区两个维度而分割的碎片化体系。在人群划分维度方面，不同的人享有不同的制度覆盖。以社会保障为例，我国在养老保险、医疗保险等领域中有针对城镇企业职工、城市居民、农村居民、公务人员等不同群体的不同制度体系。在社会救助方面，也有农村社会救助和城市社会救助体系。在地区维度方面，尽管我国有全国统一的社会政策指导原则，但在经费投入和管理的地区负责制下，各地在各类社会福利项目方面的实际投入、覆盖面和人均福利水平等方面都有较大差距。
社会政策的碎片化并不是我国独有，其他一些国家也有较为严重的碎片化特点，一些发达国家也是如此。[3]但我国目前社会政策的制度碎片化特点较为明显。社会政策的碎片化也不必然等同于不平等和不公平，但由于以下几个方面的原因，导致我国碎片化的社会政策制度体系有较明显的不公平特点。一是由于我国社会政策的碎片化制度体系是自上而下形成的，因此，对普通公民来说就更具有先天性的制度隔离效果。人们所获得的福利待遇在很大程度上取决于他们出生在什么地方，具有什么样的户籍性质。二是我国社会政策制度区隔很严格，人们在制度之间流动转化很困难。改革开放以后，我国劳动者已经获得了在经济活动方面全国流动的自由，但社会政策对人们仍有很大的限制。人们可以自由选择在各地就业和从事经营活动，但却不能自由地选择在某地获得所有的社会保障和福利待遇。三是受权力和特权等因素影响，在社会政策领域中长期存在着“逆向调节”的现象，高收入群体获得的福利待遇也更高。在制度碎片化、权力因素、社会政策逆向调节和地区经济发展水平差异等因素的共同作用下，各类群体和各地区民众实际享有的社会福利水平有很大的差距，这不符合我国宪法中的公民平等社会权利原则，也是不公平的。3.社会政策公平性问题上的基本认识问题从一般意义上看，社会政策以维护社会公平为其基本目标。但是，在各国现实的社会政策制定和实施的具体实践中，由于社会政策本身的复杂性，以及由于“政府失灵”等问题的存在，使社会政策并不总能保证达到民众所期望的公平性，社会政策对经济与社会运行的干预也并不总是能够达到理想的维护公平的效果。导致社会政策公平性程度不高的主要原因之一是，政府和社会对社会政策公平性问题的认识中存在着模糊和分歧。因此，要提高社会政策的公平性，首先要澄清对社会政策公平性的一些基本的认识问题。其中包括什么是社会政策的公平性，社会政策的公平性与平等性之间的关系以及在社会政策方面公平与效率的关系。
二、社会政策公平性的基本含义
社会政策的公平性是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面。1.社会政策公平性的基本内涵根据我国现阶段社会建设的基本目标，社会政策公平性的内涵应该包括社会政策行动中公共资源分配要符合社会主流的公平观。由于利益和价值的分化，社会中不同的个人或群体所持的公平观并不完全一致。但任何一个社会都有一些为大家共同接受的价值目标，例如经济发展、社会稳定、社会平等、合理分配财富等。这些社会价值观虽然可能不能完全满足每个人的个人价值立场， 但它们是所有社会成员价值立场的综合，是全社会个人价值观的“最大公约数”。基于这种综合性价值观基础上的社会公平观就是主流的社会公平观。任何一个国家的社会政策都应该符合本国的主流公平观。2.提高社会政策公平性的基本目标提高社会政策公平性的基本目标首先是要维护公民的经济与社会权利，因为只有公平地分配社会福利资源，让所有人都能够公平地获得医疗、教育、社会保障和其他方面的福利待遇，公民的经济与社会权利才能得到有效的保护。社会政策公平性的另一个目标是通过社会政策的公共行动而增大社会平等程度。为此，一方面要有足够高的社会福利总体水平，另一方面社会政策公平地分配各种福利资源，以便有效地调节初次分配中的不平等。在政府所掌握的公共资源占社会总财富的比例日益提高的情况下，社会政策的公平性对社会平等的影响也越来越大。再者，提高社会政策公平性的目标还在于通过更加合理的社会政策而更加有效地促进各项社会事业的均衡发展，纠正城乡之间、地区之间社会发展的不平衡，以更好地提升全社会的健康水平、文化素质、生活水平和社会稳定。3.社会公平性的主要维度社会政策公平性的主要维度体现在权利公平、机会公平和规则公平三个重要的方面。十报告中提出，权利公平、机会公平和规则公平是社会公平正义的三项重要原则。社会政策的公平性也主要体现在这三个维度上。首先，社会政策应该建立在公平地尊重和保护全体国民的经济与社会权利的基础上，而不应该差别性地对待不同的群体；其次，社会政策应该给全体公民同等的获得教育、医疗卫生、社会保障和其他各项福利待遇的机会，而不应该厚此薄彼；再次，社会政策应该制定公平的规则体系，以便能够使公共资源的分配和获得能够更好地达到社会保护和促进社会发展的目标。4.实现社会政策公平性的主要途径实现社会政策公平性的主要方式是通过更加普惠性的公共福利和社会服务供给而实现基本公共服务的均等化，以及通过合理的再分配过程实现对弱势群体的社会关照。前一方面主要是提高政府对各项社会服务的投入，以增强其福利性水平，让所有人都能够在教育、医疗卫生、就业、住房、社区服务等方面享有更加公平的服务；后一方面是通过收入转移的方式给贫困家庭和弱势群体提供更多的保护，以弥补他们在市场分配中的不足和遭到的损害。5.社会政策公平性的复杂性社会政策的公平性是一个复杂的问题。其复杂性存在于价值判断和事实判断两个层面上。从价值判断上看，由于不同的个人和群体对社会政策存在着认识差距和利益差异，因此，导致对于社会政策公平性有着不同的价值判断。一些人更加强调应该通过加强社会政策而推动对弱势群体的社会保护，进而推动社会平等；而另一些人则更爱通过批评 “福利养懒人”、呼吁警惕“福利陷阱”等方式而反对增大福利开支，尤其是反对普惠性模式的社会政策。从事实判断的角度看，对社会政策公平性的评价也是比较复杂的。它涉及到几个层面的难题：一是如何以实证研究的方式确定合理的社会福利总水平；二是如何通过实证的分析而确定社会福利资源分配的合理结构；三是如何通过优化制度和机制建设而使社会政策方面的公共资源投入能够带来更好的效率和社会效益，更好地达到预期的目标。
三、社会政策体系中公平与平等的关系
在当代各国对社会公平问题的研究中，常常有一些将公平与平等混淆或者等同的观点，这导致了两个方面的理论和实践谬误。一是一些极端的左翼思想以维护公平为名而主张完全的平等，甚至走到绝对平均主义；二是相反，一些极端的右翼以反对绝对平均为名而阻挠提高经济和社会政策的公平性水平。因此，要科学地理解社会公平的含义，首先应该澄清公平与平等的关系。1.公平与平等的一般性关系社会平等是对社会财富分配均等性的事实判断，而社会公平是一个价值判断，所关注的是社会中一部分人在收入、财产、服务等方面比其他人获得更多的份额是否合理。因此，强调公平的分配并非是要走向绝对平均主义。事实上，社会公平的价值观完全承认在按劳分配和按贡献分配基础上的不均等分配的合理性。社会公平的价值观反对的是对经济与社会发展没有积极意义的不平等分配，既反对一部分人靠权力和特权，或通过投机等方式获得大量的财富，也不主张给勤奋的人和懒惰的人同样的分配待遇。从这个意义上看，在改革开放之初我们提出的“让一部分人先富起来”虽然会导致不平等的结果，但这是公平的，因为只有打破绝对平均主义才能激励人们的劳动积极性。我国目前严重的收入分配不平等情况在很大程度上不是由于按劳分配所导致的，而是权力、特权和投机等因素所导致的不平等。民众所反对的也不是前者，而是后者。因此，提高收入分配的公平性，重点是要抑制权力、特权和投机的因素，但同时也要继续强化按劳分配或按贡献分配的原则。2.社会政策中公平与平等的关系与市场经济一样，在社会政策领域中公平与平等也不能混淆。与市场分配相比，社会政策在资源分配上更加强调平等。首先，社会政策的基本目标是要提高民生水平，因此，首先要通过平等的分配来保障所有民众在民生方面的基本需要；其次，社会政策是对公共资源的分配，而公共资源是属于全体人民的，应该为全民所共享，因此，在社会政策领域，公共资源分配应该更加强调要以平等为基础。
但社会政策的公平性也并非就是绝对平等。在社会政策的福利资源分配中，有一定方式和一定程度不均等并非就一定不公平。在社会政策领域公共资源的不均等分配是否公平，要取决于几个方面的因素。
首先，应该仔细考察各种模式下社会福利资源不平等分配的价值合理性。一方面，社会政策应该通过为弱势群体提供更多的福利去达到社会保护的目标。另一方面，在公共资源分配中，也可以在一定程度上通过奖励性的福利去促进经济与社会发展。上述两种不均等的福利分配模式都可以被视作公平的。但是，如果在社会政策的公共资源分配中，部分群体依靠其拥有的权力和特权而享有了更多的福利待遇，则是不公平的。
其次，应该认真分析社会政策在福利资源不均等分配模式的功能有效性，即不均等的福利分配是否能够达到公平的价值目标。对于这个问题，应该将社会政策福利资源分配格局与市场经济的分配格局结合起来，重点考察两个问题，一是福利分配模式与市场分配模式的契合度，二是福利分配本身的功能有效性，即特定的不均等福利分配制度在多大程度上能够达到其预期的目标。就第一个方面而言，社会政策应根据初次分配的不平等结构和程度来建构其再分配的格局，以促使整个分配制度达成较为合理的分配格局，并发挥较好的功能效果。在一个较为平等的初次分配模式下，社会政策的福利资源分配格局中可以有较多的奖励利；而在一个不平等程度较高的初次分配制度下，则不宜较多地采取奖励利，而应该为市场经济中的弱势群体提供更多的保护型福利来抵消初次分配的不平等，或者通过发展普惠型福利模式来降低社会分配体系总体上的不平等程度。就第二个方面而言，即使那些具有公平的价值目标的福利项目，如果制度设计不合理也可能发挥不了预期的作用，或者其投入太大而收效较小，或者在发挥正面效果的同时也产生较为严重的负面影响。例如，超过合理需要的奖励利会导致福利资源投入的边际社会效用大大降低，而同时产生较大的不平等效应；不合理的福利制度也可能导致“福利养懒人”的后果。因此，应该重视各种福利分配模式本身的功能有效性，认真分析和精心设计各种福利模式的体制和运行机制，使各种福利分配方式在消耗资源相对较小的条件下都能真正发挥预期的作用和达到预期的效果，同时要努力降低各种福利模式的负面后果。
四、社会政策中公平与效率的关系
如何理解和处理公平与效率的关系，不仅是市场经济制度及运行中的基本问题，也是社会政策制定和实施中的基本问题之一。过去对于这一问题存在着两种偏误的观点：一是认为社会政策只关注公平，与效率无关；二是认为社会政策会损害效率，并且社会福利水平越高，对效率的损害就越大。这两种观点表明上看是对立的，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。在研究社会政策公平性时必须要认真分析这一问题。1.社会政策中公平与效率的一般性关系分析一些国外的研究者曾经依据一定的经验事实而发现效率与平等之间存在着此消彼涨的关系。[4]但后来一些人把平等与效率的这种关系直接应用到公平与效率的关系上，把公平与效率对立起来，认为重视效率就不得不降低对公平的诉求。这样一来，理论上就出现了偏误，在实践上也出现了强调“效率优先、兼顾公平”的指导原则，在市场经济和社会政策实践上都出现了忽略社会公平的失误。
要正确地理解公平与效率的关系，首先应该看到，市场经济和社会政策都应该体现公平，只不过所关注的重点不同而已。社会政策行动中也有投入产出的关系，因此，也需要讲效率。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，社会保障、公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务等部门都应该通过合理的体制机制设计而提高其自身运行的效率。从宏观层次上看，社会政策行动的效率涉及资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过合理的社会福利资源分配，能够更好地达到缓解贫困、提高健康水平和受教育程度、改善住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。也就是说，社会政策行动中的效率与公平是一致的、协调的。公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求社会政策行动高效率地达到其目标。2.社会政策中公平与效率关系的复杂性与市场经济相比，社会政策行动中公平与效率的关系更加复杂。首先，社会政策运行中的效率问题比较复杂，其复杂性主要表现在其测量和评价体系的模糊性上。市场经济行动中，可以通过同样的货币单位来测量投入和产出，因而比较容易评价其效率（投入产出比）。但在社会政策行动中，投入的资源（经费）可以用货币单位来测量，但其产出的健康、安全、人力资本、教育水平、居住条件、社会稳定、社会和谐等无法用货币单位测量，因此，也很难对其效率做出精确的评价。这说明提高社会政策行动效率的难度更大，因而向社会政策的研究者和实践者提出了更高的要求。
党的十报告中提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的原则。对这一原则应该有两个方面的理解：一是社会政策的制定和实施应该坚持公平优先的原则，二是在社会政策的运行中应该同时重视提高效率。按照十报告的这一原则，在社会政策的制定和实施中，应该采用合理的体制和机制，达成社会政策行动上公平与效率的统一。其中，既要合理地确定社会福利水平，使社会政策能够有效地发挥保障民生和再分配的作用，也要合理地确定社会福利的对象，使社会政策能够更加有效地帮助需要帮助的群体，同时还要合理地安排社会政策的体制机制，设计各类社会福利项目的具体运行方式，使其能够更加高效地发挥作用。
[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.
[2]陆学艺.需要以公平为导向的社会政策[EB/OL].（2003-01-03）.http：∥.cn/c/2003-01-03/1605861583.shtml.
[3]郑秉文.法国高度“碎片化”的社保制度及对我国的启示[J].天津社会保险，2008（3）：41-44.
[4]阿瑟・奥肯.平等与效率[M].王奔洲，译.北京：华夏出版社，2010.
（文字编辑：王才章责任校对：王香丽）