战后日本的经济开发政策与今日的地区差距问题
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[摘要] 就如何解决以“三农问题”为核心的地区差距问题,从当前我国各地区实行的经济政策来看,通过吸引外来投资、走工业化发展的道路是一条基本的思路。这与战后日本实行的以工业化为主导的外来型经济开发政策极为类同。本文旨在通过回顾战后日本的经济开发政策及其结果,总结日本区域发展的经验教训,为我国各级政府把握经济政策的方向提供参考。
[关键词] 日本经济开发政策地区差距工业化
一、导言
地区差距问题主要是指城市与农村的差距问题,具体包括城市的过度密集问题与农村的过渡荒疏问题、工业与农业的产业发展差距问题、城市居民与农村居民的经济收入、生活条件及教育福祉等方面的差距问题,是一个问题的两个侧面。
消除地区差距,实现国民经济、产业和社会福祉的均衡发展是政府的一项重要工作目标。制定合理的区域经济发展政策至关重要。区域经济发展的策略总体上可分为两种类型:外来型和内发型。前者是依靠国家财政的投入和外来企业的投资来谋求区域经济的发展,后者则是通过充分利用区域内部资源、振兴区域内主体产业的方法来实现。
农业人口众多、人均耕地资源稀缺、产业分布不均、地区差距问题严重是我国与战后日本的共同特征。战后日本用了不足40年的时间发展成为经济强国,其实行的区域经济政策正是以工业化为主导的外来型经济开发政策和与之相适应的农业“专业化”政策。这与我国目前普遍实行的以推进农业产业化的发展来提高农业生产效率、通过吸引外来投资进行城市化和工业化建设以吸收农村剩余劳动力来解决地区差距问题的政策极其类同。然而这种外来型经济开发政策和相应的农业政策有哪些利弊、最终将给我们带来怎样的结果还很不明朗。总结和借鉴日本的经验教训对于我们把握正确的发展方向尤为必要。
本文旨在通过回顾战后日本的经济开发政策及其结果,总结日本区域发展的经验教训,为我国各级政府进行区域发展决策提供参考。
二、战后日本的经济开发政策及其地区差距问题
1.战后日本的外来型经济开发政策
在日本经济发展初期的50年代～60年代,资本、劳动力和技术资源相对丰富的地区经济发展迅速,特别是随着资本和劳动力向东京、大阪、名古屋等大都市圈集中,地区间的经济差距迅速扩大。为了缩小地区差距,首先实施的经济政策是于1962年10月出台的《全国综合开发计划》。这是一个以建设新兴产业城市为中心的 “据点式”的开发政策。其构想是通过对“据点”城市进行公共投资和产业基础设施建设,招揽和诱导原料生产加工业型企业投资设厂,以带动农业及其他相关产业的发展,促进雇用的扩大及劳动者收入和地方税收的增加,进而提高居民的福利水平。这一政策的主要特征是把地区的产业发展和福利水平的提高寄于外来资本的投资之上。
为使缩小地区经济差距的目标得以实现,日本于1962年还同时实施了《低开发地域工业开发促进法》。但从政策实施的结果来看,虽然进行了大规模的先行投资和基础设施建设,但不少地区出现了或者是没有企业前来投资,或者是虽有企业投资,但投资企业又带来了严重的环境污染等公害问题。边远落后地区的经济发展问题由此变得更为深刻和复杂化。但外来企业与本地企业间难以形成有机紧密的产业关联关系、其经营利润主要回流到母公司所在地、对于本地区的扩大再生产和经济循环不能起到应有作用的这一根本缺陷也显现出来。
其次出台的是于1971年颁布的《农村地域工业等导入促进法》。其目的是在促进工业向农村地区转移的同时,采取促进农业劳动者向工业转移的措施,以实现劳动力雇佣结构的合理化和农业与工业的均衡发展。这一政策是在60年代因大量农村人口向大城市转移而造成地区间人口分布不均的背景下,为了使在农村地区投资建厂的工业企业的劳动力雇用得到保障,同时也是为了实现农村地区的农业与工业的平衡发展而出台的。
另外,日本又于1972年出台了《工业再配置促进法》。其政策目的与《农村地域工业等导入促进法》几乎一致,但着重于寻求“城市问题”的解决。即大城市工业的过度密集问题和由此引发的水资源短缺问题以及大城市的环境公害、土地价格暴涨和交通阻塞等问题。在日本47个行政区域中,有27个被该法律定为工业导入地区。其中北海道、青森县、岩手县、秋田县、山形县、鸟取县、岛根县、高知县、熊本县、宫崎县、鹿儿岛县和冲绳县这12个县被定为工业重点导入地区。这些都是远离大都市工业圈的边远不发达地区。
从《工业再配置促进法》的实施结果来看,到1985年为止,除与大都市邻近的一些地区外,在较为偏远的上述工业重点导入地区,工业结构的调整并未取得任何进展,工业的比重呈平移或微减的状况。
另外,在工业高度密集及其周边地区以外的特定地区,以通过导入和促进电子工业、自动控制、新材料、生物工程等尖端技术产业的发展来带动地方经济的发展为目的,日本还于1983年出台了《高度技术工业集积地域开发促进法》。与此前的政策相比较,它只是在开发的产业类别上有所不同,而诱导和吸引外来企业前来投资这一开发手段并无任何变化。
此后又推出了一种以民间力量为主导的新的区域开发政策。1987年出台的《综合保养地域整备法》便是这种开发政策的典型。其规定采取以促进民间企业的开发能力为重点的措施,对娱乐休闲设施及疗养地进行开发。由此,众多企业的投资战略转向了用以满足国民休闲消费的第三产业,在许多拥有良好自然条件的偏远地区,掀起了以吸引企业前来投资娱乐休闲产业的新一轮外来型开发热潮。
总之,在战后日本的经济发展过程中,为了缩小地区差距、保持国民经济的均衡发展,以工业化为主导的外来型经济开发政策是其主导的经济政策,外来型经济开发是其区域开发的主要特征。
2.日本外来型经济开发政策的效果
工业具有较高的劳动生产性、同时能够创造雇用、增加税收、对区域经济的发展能起到促进作用。日本外来型经济开发政策正是基于这一认识的基础上做出的。但从实际情况来看,以东京为代表的大城市的过度密集问题(城市的肥大化、人口膨胀、地价高腾、购房难、水资源紧缺、交通阻塞、垃圾剧增及环境污染等)与农村地区的过度荒疏化(农村人口流失严重、村落萧条、耕地荒芜等)问题,并没有因外来型经济开发政策的实施而得到改善,地区差距问题反而变得越来越严重。
90年代以后的日本的社会经济结构改革是在1987年颁布的《第四次全国综合开发计划》的政策指导下进行的。它是以推进国际化和信息化为目的,进行由外向型经济向内需主导型经济结构转换,放宽政府对经济的控制权,打造真正以市场经济原理为主导的经济运行框架,进一步扩大市场的自由度为主要内容。其结果是,随着WTO的加盟,日本国内市场对外进行了全面开放,由于国内生产经营成本过高,造成以制造业为主体的各种产业大范围地向海外转移,从而导致了“产业空洞化”的后果,日本经济全面陷入了低迷状态。从日资企业海外法人的数量变化来看,1994年为20,101家,而2003年为31,860家,短短9年间,到海外投资的企业数量新增了58.5%。另外,失业人数由1990年的134万人增加到2002年的359万人,失业率也从1990年的2.1% 上升到了2003年的5.3%。然而,在日本经济整体低迷的大环境下,受害最严重的乃是持续实施了外来型经济开发政策,为吸引外来企业投资而花费了大量的财力、人力和物力的边远地区。
三、战后日本农业政策的变迁
1.经济的高速增长与《农业基本法》
日本从50年代后期开始步入经济高速增长期,大量的农村人口流向城市,在工业资本得以实现高速积累的同时,农业劳动力大量减少,除造成农村地区的过度荒疏和城市的过度密集问题外,也造成了农业劳动者与工业劳动者之间经济差距的扩大。
为了缩小因经济高度增长而带来的农工之间的收入差距,使农业与工业均衡发展,日本于1961年出台了《农业基本法》,推行农业的“选择性”政策,即在农业种植部门采取有选择性的“扩大”和“缩小”的政策。大米、畜产品、水果和蔬菜被划定为基本作物而采取专业化、扩大化的生产政策。小麦、大豆和饲料用杂粮类作物则被划定为生产缩小的对象。由此,后者主要依赖于进口,国内的生产几乎被放弃。
此外,《农业基本法》对农户的生产经营方式也同样采用了“选择性”政策。为了克服战后自耕农土地平均而零散、农业生产规模小的弱点,提出了培养和形成经营规模为2公顷、收入水平能够实现与工薪阶层持平的农业生产专业户250万户的政策目标,以推进日本农业的现代化和农业生产规模的合理化。同时,促进100万户农民家庭完全脱离农业、250万户农民家庭成为农业经营规模逐渐缩小转而以农业外收入为主的“安定型兼业农户”。
日本虽于1970年和1999年先后两次对《农业基本法》作了程度不同的修改,但在农业种植品种和农业经营方式上的“选择性政策”并无更改并被始终如一地贯彻了下来[6]。随着《农业基本法》实施,日本农民的经济状况发生了巨大变化。
一方面,在有选择性地“扩大”的政策下,农户以大米或其他少数品种的作物为主进行专业化生产,从而使农工之间的收入差距得以缩小。另一方面,随着兼职收入的增加,农民家庭的总体收入水平逐渐赶上了城市工薪阶层的收入。需要强调的是,这些变化是与诸如农产品价格支持政策、以推进农业基础设施的整备和农业机械化、设施化为内容的“农业构造改善事业”的实施以及农业财政预算的保障等农业保护政策和措施的配套实施分不开的。
2.日本农业向国际化和自由化体制的转变
进入80年代以后,在“新自由主义”思潮的影响下,日本的农业保护政策受到了抑制。农业预算被大幅削减,特别是在农产品价格补贴的预算上表现得尤为显著。
自1985年发达国家财政部长会议(G5)以后,日本政府开始推行经济结构调整政策,以煤炭、炼铁和农业为代表的“重厚长大”型产业成为被调整的对象。在农业方面,除了维系国计民生的基础农作物品种以外,增加进口国内外价格相差较大的所有农产品。自此,围绕日本的农业和农村问题的大环境被推到了“国际化”和“自由化”的浪潮之中。
在80年代中期的产业结构调整政策实施的同时,日美贸易摩擦也愈演愈烈,日本农产品市场的进一步开放成为被美国强加于身的作为贸易补偿的条件。1988年,日本政府被迫全面开放了10种农产品的国内市场。1991年,再次接受了牛肉和柑橘类市场全面开放的条件。
另外,关于日本大米的自由化问题也于80年代后期被摆上了议事日程,成为乌拉圭回合谈判的焦点。迫于美国的压力,日本政府于1987年对国内大米的产地收购价格进行了自1956年以来的首次下调,此后,大米价格水平在“自由化”的进程中连续下降,农业生产调整政策的主要内容也只剩下扩大轮作作物的面积了。
日本自1986年开始进行加入GATT的谈判。GATT要求在国际贸易的所有领域都彻底贯彻“市场原理”和“竞争原理”,这一原则对农业部门也毫不例外。谈判持续了7年之久,于1993年在农业领域最终达成了一致。1993年12月正式宣布接受GATT谈判的最终协议,并于1994年12月,成立了承认WTO协定等一系列的关联法案。
1995年1月,GATT体制被WTO体制所替代,在农产品国际贸易上对各成员国规定的主要内容为削减国内对农业的支持,降低关税壁垒和关税税率,撤销包含出口补贴在内的各种农业保护政策。日本国内农业政策的实施,自然被放置在了WTO的规定之下。
1995年4月,日本开始执行被规定的最低限量的大米进口义务,同年11月,对实施了半个世纪之久的《食粮管理法》(1942年)进行了更改,取而代之,被称为日本农业国际化和自由化标志的《关于主要食粮的供给及价格安定的法律》被颁布施行。
来自国际市场的大量的产品需求是维持工业化规模生产型经济体制的必要条件。国际贸易是使之得以实现的唯一手段。现代国际贸易是建立在贸易国之间经济权利平等的条件基础之上的。日本在要求其他国家开放工业品市场的同时,本国的农产品市场也不得不对其贸易国进行开放。因此,以加入WTO而使农产品市场更加开放为象征的日本农业向国际化和自由化体制转型这一事实,与其说是贸易摩擦妥协的结果,不如说是维持日本规模生产型经济体制和工业资本价值得以实现的必要条件和手段。开放农产品市场,把国内农业置于国际竞争的环境之下是日本不得已的选择。
四、外来型经济开发政策和相应的农业政策给日本农业和农村带来的结果
在以外来型工业开发为主导的经济政策和以《农业基本法》为核心的农业政策的实施下,伴随着日本国际化与自由化进程的推进,日本的农村和农民发生了巨大变化:
第一,农村地区就业结构的变化。于1971年成立的《农村地域工业导入促进法》促进了工业向地方的分散化,农村的就业结构也由此而发生了一些变化。除了一部分人外出打工以外,在家居住而通勤兼职上班的农民和不离村也不离家而脱离农业的家庭也逐渐增多,直到发展成为以“农外收入”为主的农民家庭占到了农民家庭总数中的绝大部分。
第二,农村生活的城市化。随着农业和农村现代化进程的推进,农民兼职就业的机会大大增加,农村家庭耐用消费品的普及程度不断提高,最终,农村居民与城市居民在生活方式上的差别逐渐消失了。农村生活的城市化是在农村家庭的收入及其家庭人均收入赶超了城市家庭的背景下得以实现的。
尽管农村和农民发生了上述的这些变化,但日本的农业和农村问题并未得到根本解决。如表所示,首先,农业在国民经济中的地位呈下降趋势。从1960年到1990年,虽然农业生
资料:《白付属统计表》,《食料・・村白付属统计表》,《食需给表》,《日本统计年》,《日本基统计》各年版。
产指数由100扩大到了137,但是工业生产指数却从100扩大到了843,相比之下,农业与工业的发展极不均衡,农工之间的差距变得及其显著。
其次,农产品进口的增加对农业生产造成了巨大冲击。特别是作为农业生产水平象征粮食自给率,从1960年的79%降到了2000年的40%,几乎降低了一半。
第三,自《农业基本法》实施以后,培育和发展在经济收入上能够达到工薪阶层收入水平的专业农户是日本农业的政策目标之一。而事实上,专业农户的比例不但没有上升,反而是下降了。而经济上主要依靠农业以外的兼业农户的比例却有了显著增加。就全国总体情况而言,兼业化发展显著,农民家庭的经济变成没有农业以外的收入就无法维持的状态。
第四,农业劳动力的老龄化问题。65岁以上农业劳动力中的比例从1970年的12.1%上升到2000年的46.2%,农业劳动力的老龄化进展迅猛,而新增的青年农业劳动力的比例却急速下降。
第五,耕地面积的大量减少。偏远山村农田的耕作放弃虽然是原因之一,但主要是与城市近郊农业的衰退有直接关系。1968年颁布的《都市计划法》把城市规划区域划分为“街市化”区域和“街市化调整”区域,而前者中的农地被排除在了农业保护区域的范围之外,这直接导致了城市农业和城市近郊农业的萎缩,是造成耕地面积减少的一个主要原因。
五、日本工业化、国际化和自由化道路的经验教训和今后的课题
综上所述,战后日本的区域开发是在以工业化为主导的在外来型经济开发政策的实施下展开的。与之相适应,在农业领域执行的是以“专业化”为核心的农业政策和向国际化、自由化体制的转轨。日本的工业化、国际化和自由化的推进,虽然使经济得以高速增长,并消除了以农民家庭和工薪阶层家庭为代表的农村与城市之间的经济差距。但大城市的过度密集和农村地区的过度荒疏问题并未得到解决。尤其是在农村地区,因农村家庭和青壮年农业劳动力大量流向城市,造成农村地区人口急速减少,农业劳动力老龄化和农业后备劳动力不足、土地荒芜和耕地面积减小等问题日益严重,农业生产规模的缩小和农村荒芜化倾向无可避免。
90年代以后,随着日本经济走入低谷,以开拓海外市场和构筑跨国生产流通体系为目的,大量企业从国内投资的地区撤出转而移向海外,从而引发了“产业空洞化”问题。导致各地方财政紧张、农村地区的人口更趋减少、治安恶化、医疗、教育和福祉不能得到充分保障。农村与城市之间在收入的差距虽已消除,但在卫生、教育和福祉等方面又出现了新的差距。与此同时,农业的粮食自给率也降到了历史最低点。目前,农产品中除了大米和一些蔬菜类作物以外,几乎无不依赖进口。衰退的农业对日本的食粮安全保障已构成了极大的威胁。
农业地域活力的恢复、农村社会和农业的再建设是目前摆在日本这个后工业化国家面前的最大课题。
六、战后日本的经济开发政策及其结果给我们的启示
通过以上对战后日本的经济开发政策及其结果的回顾,我们可以得到如下启示:
第一,外来企业存在着与本地企业难以形成有机紧密的产业关联关系、其经营利润主要回流到母公司所在地、对于本地区的扩大再生产和经济循环不能起到应有作用的特征。
第二,从短期来看,在拥有廉价的原料及劳动力资源优势的情况下,外来企业的投资对于扩大雇佣、促进地区经济发展是有效的。从长期来看,在原料及劳动力丧失了廉价的优势情况下,必然会引发外来型企业的转移,从而导致失业率上升、区域经济全面低迷的结果。因此,地区经济的发展从根本上不能依靠外来企业。
第三,工业化的发展能够促使农业人口向农业外转移和农民家庭收入向多元化发展,这对于缩小农村家庭和城市家庭之间的收入差距是有效的。但同时会带来城市的过度密集和农村的过度荒疏及农业劳动力老龄化等负面问题。
第四,外来型经济开发政策从根本上难以有效解决城市的过密和农村的荒疏化问题。
第五,农产品贸易自由化是工业化发展的必然选择,在此条件下,农业将面临国际市场的冲击,农业生产和农村社会的活性化建设的环境将会变的更为严峻。
当前,我国的地区差距问题主要以“三农问题”为核心。各级政府实行的吸引外来投资、促进工业化和城市化发展的外来型经济开发政策对于转移农村剩余劳动力、解决农民的收入问题起到了积极的效果。但农业劳动力的老龄化和农村的荒疏化问题也表现得日益严重,农业生产也面临着巨大的压力和挑战。政府适时地提出了建设社会主义新农村的战略目标。借鉴日本的经验教训,对于落后地区,有必要把政策重心由吸引外来投资转向扶持本地企业和本地产业的发展之上。另外,在推动工业化发展的同时,如何防止农业生产的衰退和农村的荒疏化也是当前应该引起高度关注的问题,这也是需要我们今后进一步研究的课题。
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