力促美国放松对华出口限制的政策思考
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长期以来,出于意识形态、军事安全等方面考虑,美国对中国实行不合理的出口限制政策。这一问题是中美政治、经济关系中的重要内容,也是在历次中美战略与经济对话中中方最为关心的话题之一。今年第二轮中美战略与经济对话在该问题上未达成实质性成果,进一步推动美国放松对华技术出口限制将是我国对美经贸工作的重要议题。
一、美国对华出口限制的特点
1.具有很强的歧视性。合理的出口限制是各国维护国家利益的途径之一。二战后,尤其是冷战结束以来,随着大规模杀伤性武器(核、生、化)及其运载工具(导弹)扩散风险的增加,防扩散成为各国履行国际义务、维护人类共同安全的必要手段。作为头号军事大国和科技大国,美国建立了一整套出口限制体系。作为负责任的大国,中国对某些敏感产品和技术也进行了必要的出口管制,建立了具有中国特色又与国际接轨的出口管制体系。但是,各国的出口限制都必须合理,不能有歧视性,不能阻碍正常的贸易。令人遗憾的是,美国对中国的出口限制就没能做到这一点。首先,体制机制上,对中国具有很强的歧视性。冷战期间,美国等西方国家在“巴黎统筹委员会”下,建立了中国委员会,形成所谓“中国差别待遇”,甚至一度对中国的出口限制要比对其他社会主义国家苛刻得多。冷战结束以后,“巴统”解散,但美国对中国的出口限制几无改变,近年来,甚至趋于更为苛刻。2007年,美国商务部专门抛出对华出口限制新规定,31类新增产品出口中国需向美国政府申请许可。其次,具体操作上,对中国也具有歧视性。美国政府官员曾公开表示,与美国其它贸易伙伴相比,中国受到更加严格的审查。目前,出口到中国的许可申请,美国政府的审批时间一般为3个月至1年,有的更长,比对美国其他主要贸易伙伴明显苛刻。
2.对美国造成经济损失很大。美国政府曾多次声称,对华实际出口中需要申领许可证的比例很小,试图说明出口限制没有明显影响美国对华出口。美商务部长骆家辉也表示,美国出口到中国的产品,仅有不到5%的项目目前需要许可证,其他95%以上申请其实都是被通过的。其实,这种辩解严重缺乏逻辑,因为它忽视了出口限制的巨大潜在影响。当美国企业认定不可能获得出口许可证,或获得许可证的成本太高,或出口会招致强烈的美国民族主义压力,这些企业就不会去申请许可证,大量的潜在出口机会由此被阻止,而不会体现在许可证申请上。另外,产品项目的比例与进口价值量不是一个概念,因为项目与项目的金额差别很大,有的项目比例虽然占得很小,比如高科技产品,但价值金额却非常大。
3.无助于美国安全利益。美国以牺牲巨大经济利益为代价,对中国实行苛刻的出口限制政策,主要不是为了防扩散,而是担心出口产品和技术提升中国的军事实力,维护所谓的美国国家安全(军事安全)。其实,目前这种不合理的出口限制也无助于维护美国的安全利益。首先,中国的国防现代化依靠的是中国自身的努力,这一点也被美国的有识之士所熟知。无论是核武器的研制,还是卫星、载人航天的成功,抑或是导弹等先进军事科技的发展,中国都是依靠自己力量实现的。其次,出于商业利益需要,中国从美国进口的有关军民两用产品和技术都严格遵照“最终用途、最终用户”等制度,充分照顾美方的关切。最后,美国的出口限制影响其某些战略性产业的健康发展,有损于美国的安全。比如,近年来,出口限制使美国的卫星产业受到严重影响,这其实阻碍了美国航空航天工业的发展,伤害了美国的长远安全利益。
二、美国调整出口限制政策的迹象
今年1月27日,美国总统奥巴马发表国情咨文提出“国家出口倡议”,即五年内使出口翻番的目标,并把出口管制改革与扩大出口、创造就业、增强竞争力等问题联系起来。美国制造商联合会副会长瓦尔格估计,如果改革取得成功,未来10年美国出口将增加600亿美元。作为全球第二大进口国,我国率先实现经济总体回升向好,成为美国促进出口的重要目标市场。仅就美国大力发展的新能源产业而言,据美国商务部测算,到2020年中国清洁能源市场规模将达到5550亿美元。
其实,美国自身也认识到包括对中国在内的出口限制体系是冷战时代的产物,早已不符合维护新形势下美国利益的需要。正因为如此,2009年8月,奥巴马下令对美国出口限制体系进行广泛的、跨部门的评估。今年3月,奥巴马表示“要为战略高科技产业改革出口管制制度”,“以便集中精力加强对核心技术出口的管制,在提高关键产业竞争力的同时强化国家安全”。今年4月,国防部长盖茨介绍了该项评估的情况。评估发现,美国现有的出口限制体系结构过于复杂,存在太多重叠,力图保护过大的范围;改革的目标是将执法力量集中在最关键、最敏感的核心技术和产品。相应地,白宫公布了一份声明,列出了出口控制体系改革的政策要点:美国出口限制体系的四个组成部分都需要进行根本性改革,应变革为:单一的限制清单、单一的主要执法协调机构、单一的信息技术系统和单一的许可证发放机构;为了部署新的体系,美国政府已经制定了一个全面的三阶段方案。9月,美国总统奥巴马也宣布将调整美国出口管制政策,当然,最终结果的达成还需要很长一段时间。
今年5月,商务部长骆家辉表示,美国正在重新审视对华高科技产品出口的限制政策。当前,美国有关当局需要加快改革步伐,尤其是放松对中国这样市场潜力巨大国家的出口限制政策。这种放松必须是实质性的、大幅度的调整,而且需尽快进行,否则无助于中美贸易的健康发展,无助于新形势下美国的战略利益。
三、大力推动美国放松政策
1.继续发挥中美战略与经济对话等平台的作用。中美战略与经济对话(&ED)是两国就事关双方全局性、战略性和长期性经济问题进行探讨的重要平台,在两国经贸关系以至整个关系中发挥着日益重要的作用。美国之所以限制对我国高技术出口,其原因可能有意识形态等若干方面,但所谓国家安全问题是最重要的因素之一;同时,由于高科技贸易利润非常高,美国不仅要确保该领域的安全利益,也要尽可能追求相关经济利益,在遭受金融危机重创的背景下更是如此。因此,该问题既是两国间的战略议题,又是两国间的经济议题,中美战略与经济对话是讨论这一议题的最佳平台之一。此外,应继续发挥两国其他财经外交渠道的作用。
2.做好对其他发达国家相关财经外交工作。虽然美欧等西方国家都是瓦森纳安排等出口限制国际机制的成员,都不同程度地实行出口限制政策,但由于这些机制是非强制性的,不仅有正式的法律约束力,西方各国出口限制政策都存在不同程度的差异,对中国的政策也是如此。我国与这些国家保持比较好的财经外交关系,继续甚至加大从欧洲等非美国市场引进高科技(在欧洲遭受严重金融危机背景下这比以前容易做到),有助于抵消美国对华出口限制的效果,从而推动其放松限制政策。
3.宣传中国合理的出口管制工作。美国实行出口管制的另一个原因是担心进口产品转让至第三国。比如,以色列是美国的重要盟友,但对其也实行较严格的出口管制,原因即在于此。如上所述,长期以来,为维护我国国家安全和社会公共利益、树立负责任大国形象,我国对某些敏感产品和技术进行必要的出口管制。随着市场经济的逐步建立和发展,特别是新世纪以来,我国相继颁布了核、生、化、导弹和常规武器出口管制法律法规,建立起具有中国特色又与国际接轨的出口管制体系。当前,我国需要加大相关法律法规的贯彻落实力度,以维护我国国家利益,而这在客观上也有助于推动美国放松对华管制。