浅析地方融资平台的贷款风险管理

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【摘要】随着我国积极的实施财政政策和适度宽松的货币政策，我国各级政府的投融资平台也出现了飞速发展的态势。各级地方政府的投融资平台正在推动我国经济发展中发挥着重要作用，但是也出现了一些问题一些地方政府的投融资规模过于膨胀，导致政府财政赤字，使其背后的风险隐患加大。本文主要从地方政府实施融资平台的历史背景的分析入手，通过对政府融资平台贷款所存在的主要问题进行研究，探究防范化解商业银行政府融资平台贷款风险的措施，希望地方政府能够合理的控制财政赤字，避免各级地方政府的财务风险发展为金融乃至社会风险。

【关键词】政府融资平台；银行贷款；风险防范

为了应对金融危机对我国的冲击，我国持续实施了积极的财政政策以及适度宽松的货币政策。在这一情况下，各级地方政府对基础设施的投资升温，政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）得到了飞速的发展，平台贷款的规模也急剧膨胀。目前，各级地方的平台贷款的风险问题也已经受到了政策部门、监管部门和学界广泛的关注。在我国的财政体制下，各级地方政府不可能破产清算，然而各级地方政府一旦出现难以偿还的债务情况，会直接导致中央财政成为“最后支付人”，因而地方财政的风险就直接转移为中央的财政风险乃至金融和社会风险，合理的债务负担以及能承受最大债务的警戒线是值得我们进一步探讨的。

一、地方政府融资平台产生的历史背景

地方融资平台在是我国的投融资体制改革下才产生的。1988年，国务院了《关于投资管理体制的近期改革方案》，接着国家成立了六大专业的投资公司，各省也随后组建了一大批建设投资公司，这就是融资平台的雏形。在亚洲爆发金融危机后，出于国家扩大投资拉动内需的政策下，各政策性银行依据投融资体制改革的总体要求，利用其地方政府的组织优势，利用地方财政来获得增收、土地收益以及其他收益作为还款的来源，用于基础设施项目建设的贷款都来自于向融资平台发放。

1998年我国实行了积极的财政政策，开始形成融资平台的雏形。此后由于国家开发银行软贷款资金的推动背景下，重庆摸索出的国有投资模式最为知名。但是各级地方政府融资平台于2008年下半年才开始真正繁荣始，尤其是在2009年3月央行和银监会联合了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的《指导意见》之后，各级地方政府组建新型融资平台的热情也达到空前高涨。

2009年在全国新增的贷款9.59万亿元，其中平台贷款就占其中3.8万亿元，占比高达40%。各地方融资平台的真实状况，一直都缺乏透明度。根据央行的数据显示，于2009年年末，我国各地地方平台贷款的余额为7.38万亿元。银监会主席刘明康也对该数据引用过。从银监会的数据显示，平台贷款的余额截至2010年上半年，约为7.66万亿元，截至8月底，又降到了7.38万亿元。银监会等部门为了进一步的摸清各地方融资平台的规模，对此作出了一系列调查，并建议通过提高融资贷款的拨备率来应对不良贷款给金融机构带来的风险。

从目前的经济和财政形势来看，各地地方政府融资平台的产生有其历史的必然性。2008年，为了应对金融危机对我国市场的冲击我国出台了一系列积极的财政政策。为了完成四万亿元刺激内需的方案，地方政府要自力更生筹集一定量的中长期资金以达到弥补巨大的配套建设资金缺口，还要不影响政府正常的运转，以配合落实积极的财政政策。因此，组建地方的政府融资平台，以及发掘新的融资渠道，来满足项目建设的资金需求理应成为地方政府的必然选择。

这期间由于金融危机的影响，对商业银行来说，出于对经济形势下行的担忧，银行体系囤积了大量的流动性资金，政府融资平台的出现正好为我国银行业的发展提供了一个难得的机遇。由于政府融资平台的背后都有政府信用的支撑，商业银行认为，而且政府的永续性也为这种信用提供了最强大的偿贷保证，因而在这一特定的历史时期，相对于其他信贷对象来说，商业银行减小信贷风险的理想选择就是与政府融资平台合作。这也是为什么地方政府融资平台能在这么短的时间里得以快速发展的重要原因。

二、地方政府融资平台贷款的风险分析

在2010年就平台贷款的风险银监会多次警示商业银行，这次年底的大检查绝不会满足于走过场。这是经过2010年12月银监会抽查了地方融资平台现金流全覆盖类贷款占比较高的省份之后，对地方融资平台的监管发出的风险警告。地方融资平台贷款余额截至2010年6月末为7.66万亿元，其中发现有问题的平台贷款2万余笔，涉及金额约为2万亿元。有关人士指出，地方财政的代偿性风险主要表现在地方融资平台的风险。

地方财政的代偿性风险主要表现在地方融资平台的风险。依据清查结果显示，第一类能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，占比约50%，有4万亿元左右；第三类贷款项目则是借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，例如贷款挪用及贷款做资本金，占比约26%。有专家称，对于第三类的问题平台贷款，去年的地方政府投融资平台及其债务急速增加，还有部分的地方政府的投融资平台资本金非常少，但是杠杆率非常高，大部分的资金被用在了自偿能力较低的基础设施及其他的公共建设项目上，给地方上留下了隐性赤字和债务的负担，构成了财政结构性风险。

银监会主席刘明康在2011年的2月16日的亚布力年会上与新浪财经的独家对话时称，今年的银监会将严控系统性的风险，其重点在于加强对此前政策的监督及执行，其认为房地产风险主要体现在地方融资平台上。这些政府融资平台贷款多以土地等进行抵押（即土地储备贷款），而其中大多数涉及了城司等的国营公司。

在事实上，在贷款的拨备率不断上调的同时，地方融资平台的还贷款能力其实并没有提高，而且还明显不足。数据显示，截至2010年上半年末，地方融资平台贷款的7.66万亿元规模中，能够依靠项目现金流偿还本息的约1.8万亿元，占24%；还款的来源不足，必须依靠其第二还款来源覆盖本息的贷款约4万亿元，占50%；项目的借款主体不合规，并且财政担保也不合规，或者本期偿还有一定风险，例如贷款做资本及金贷款挪用，近2万亿元，占比约26%。而银监会同期公布的整个银行业的拨备款约在1.3万亿元，而2009年银行业税后利润也不过6684亿元。

三、地方政府融资平台贷款风险的防范及化解措施浅探

坚决守住风险的底线。这里从下列几个方面对平台贷款风险的防控和化解措施探讨如下。

1.加强信贷投向以及审批管理。2011年的2月，银监会向下辖的金融机构下发了《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》。在其信贷的管理方面，它要求各行要把信贷的资金着重投向三农、小企业节以及能减排等薄弱的领域。三农和小企业的贷款增速不能低于其各项贷款平均增速。在长期发展战略规划和年度经营计划将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入其中，更好的实现经济发展方式转型。特别是要求各行要深入推行“三个办法和一个指引”的实施，确保信贷支持的实体经济发展。对不到位贷款银监会将采取提高资本的附加和增加其拨备、与人行联合调减贷款的规模、调整存款的准备金率，甚至市场准入、暂停其相关业务、限制贷款发放等的联动监管措施。尤其对没有严格落实“三个办法和一个指引”、没有执行笔笔贷时检查以及至少一年一次的贷后追查，并因此诱发其贷款的挪用以及其他风险机构，要追究其首席风险官、条线主管领导及其相关人员的责任。

2.建立规范化和市场化的各级政府融资渠道。从我国目前情形来看，过去在银行为主导的金融体制下，地方政府的合法融资渠道不畅，加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式是地方政府的主要方式，本应由财政手段发挥的功能由金融的手段来替代，包括地方政府的贷款、准市政债券、项目融资、信托融资模式、国外借款和各类担保贷款等。由于监管目前缺位的问题，地方政府融资途径还存在着很大的风险隐患，如果管理不当，各级政府债务风险未来极有可能传导为财政风险乃至金融风险。考虑到政府债务规模占GDP的比重不高、地方偿债能力较强、中国经济增长前景看好以及银行本身抵补风险能力较强等因素，当前地方融资平台系统性风险还是可控的，风险在近期内集中爆发的概率并不大。

3.推进地方融资平台市场化创新，拓宽融资渠道。我国主要是建立的以银行贷款为主的地方融资平台，融资渠道相对单一，应大力提高直接融资的比重，降低间接融资比例，改变过度集中于银行体系的风险的现状。借鉴国外的经验，发行地方债券以及资产的证券化等办法是可行之策。通过发行债券等方式筹集建设的项目，往往具有相对较高的透明度和相对较严格的自我约束。但这种做法是以对地方政府的财政状况进行评估作为前提的，地方政府如果偿债能力低则可能将面对无法融资的情况或者必须要承受很高的利率。与此同时，证券化投融资平台的部分项目，流动化银行的信贷资产，使对银行的依赖性降低，此也是规范化投融资平台公司的过程。

4.建立健全地方债务偿还保障机制。地方政府应该根据本地区的综合财力做出统筹安排，对还本付息计划做出完备的安排，并对日常的监测检查予以加强。建议建立专门各级政府偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入到基金中，另外，考虑到难以直接带来经济回报的部分公益性投资项目，投资的收益可能不足以偿付本息，所以安排地方债务偿还还本付息的资金的缺口时应当从每年年初预算中从地方的经常性收入中按一定比列来安排。偿债基金的设立能有效的降低偿债的风险，进而防范一系列的财务风险、金融风险以及经济风险。

参考文献

[1]陈炳才,田青,李峰等.地方政府融资平台风险防范对策[J].中国金融,2010(1)．

[2]林文顺.地方政府投融资平台:风险及规范建议[J].金融与经济,2010(02)．

[3]李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设经济问题探索[J].中国金融,2010(2).

作者简介：缪也霖（1989―），男，浙江杭州人，大学本科，研究方向：会计学。