民族地区发展可再生能源的现实分析及政策选择

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【摘 要】 可再生能源分布与民族地区存在高度一致性，民族地区发展可再生能源，具有 重大的现实意义和战略意义。与传统化石能源开发利用对生态环境造成的破坏和压力相比， 民族地区利用资源优势和政策机制发展可再生能源，不仅可以缓解能源不足的压力，改善能 源结构，更能有效改善经济发展与自然、环境之间的矛盾或冲突，实现经济的可持续发展。

【关键词】可再生能源；民族地区；能源结构；和谐发展

【作 者】史锦华，财政部财政科学研究所博士后，中央民族大学经济学院 副教授。北京，100036；刘成杰，重庆工商大学经济贸易学院教授，经济学博士。重庆，40 0067

【中图分类号】D67 【文献标识码】A 【文章 编号】1004-454X(2008)04-0149-006

Realistic Analysis and Policy Options for Chinese Ethnic Regions to Develop Renewable Energy

Shi Jinhua，Liu Chengjie

Abstract：Renewable energy distribution is highly accord with the existe nce of e thnic regions in china， which to develop renewable energy will have important r e alistic and strategic significance.In contrast with traditional fossil fuel，wh ich has caused more destruction and pressure to the ecological environment along with having been mined and utilized， to develop renewable energy in ethnic reg i ons， by the resources advantage and policy mechanism， not only may relieve str es s of energy deficiency and adjust the energy structure， but also efficiently im p rove contradiction or conflicts between economic development and the nature or t he environment， finally to realize the sustainable economic growth

Key words：Renewable Energy； Ethnic Regions； Energy Structure ； Harmonious Development

民族地区，既是少数民族聚居区、自治区，也是特殊的经济区。民族地区经济的发展直接关 系到我国和谐社会的构建，小康社会的实现，关系着国家的长治久安和社会的稳定。但是， 近年来，在我国民族地区经济发展取得显著成绩的同时，由人口、资源、环境之间的发展不 协调所引起的问题日益严重，特别是由于能源不足和短缺而造成的生态压力巨大，环境破坏 严重，自然资源面临枯竭，这不仅直接影响了我国的生态安全，更影响了民族地区的可持续 发展。因此，立足于中国经济的永续发展和长久和谐，以科学发展观为指导思想，研究民族 地区能源问题，尤其是研究民族地区可再生能源的发展问题，解决当地人民的生产和生活困 难，帮助他们走可持续的循环经济发展道路，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、民族地区可再生能源分布状况

可再生能源包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能等，资源潜力大，环境污 染低，可永续利用，是有利于人与自然和谐发展的重要能源。中国可再生能源资源潜力大， 据中国能源发展战略与政策研究课题组资料显示，在现有技术水平下，一年可以获得的可再 生能源资源量即达73亿吨标准煤，大约是2003年全国能源消费量的4.3倍。

从我国可再生能源的分布来看，全国大多数少数民族地区都有着丰富的可再生能源，即可再 生能源分布与民族地区存在高度一致性。

1.我国水能资源蕴藏量和开发量世界第一，年发电量可达2.47万亿千瓦时。主要分布在我 国少数民族聚集的西部地区，其中约70%分布在西南地区，并主要集中在长江、金沙江、雅 砻江、大渡河、乌江、红水河、澜沧江、黄河和怒江等大江大河的干流上。

2.我国风能资源量约为32亿千瓦，可开发利用的风能资源约10亿千瓦。新疆、内蒙古、宁 夏等地区是我国风能资源丰富区，如阿拉山口、达坂城、辉腾锡勒、锡林浩特的灰腾梁等风 功率密度可达500瓦／平方米以上。

3.我国陆地表面太阳能较丰富的区域占国土面积的三分之二以上，每年接收的太阳辐射能 相当于2.4万亿吨标准煤量，一年可开发利用能量大约为48亿吨标准煤。从太阳年辐射总量 的全国分布来看，、青海、新疆、内蒙古南部、云南中部和西南部等广大地区是太阳辐 射总量都比较大的地区。

4.我国生物质能源可开发潜力巨大，现有农林有机废弃物资源约合4亿吨标准煤，通过农、 林业增产和开发荒地种植小桐子、油桐、木薯、甜高粱等能源植物，可新增生物质能源约5 . 8亿吨标准煤。民族地区遍布农作物秸秆、畜禽粪便、林产废弃物、有机垃圾等，可发展农 林生物质发电、垃圾发电和沼气发电；内蒙古、宁夏、新疆等北方地区有种植甜高粱等能源 植物的有利条件，而南方的广西、云南等地可大力发展小桐子、油桐、木薯、油菜籽、甘薯 等种植。另外，民族地区大多数地方地广人稀，荒地面积比较广，可因地制宜选择适宜的生 物质能源植物。目前，我国已启动了云南、广西等生物能源基地建设。

5.我国每年可利用地热资源约占全球的7.9%，主要用高温地热发电。2002年，全国地热装 机累计容量为3.2万千瓦，在世界22个地热发电国家中排名第14位。我国高温地热资源地区 主要集中在、云南的横断山脉一线，重点开发的有的羊八井和云南的腾冲。目前， 羊八井地热电厂装机2.5万千瓦，已连续十几年年发电量超过1亿千瓦时，约占拉萨电 网电量的30%，被誉为世界屋脊上的一颗明珠。

二、民族地区发展可再生能源的重大意义

我国民族地区集中分布在自然资源相对贫乏、生产条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山 区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠地区以及自然灾害频发区，共同特点就是生态失衡、灾 害频多、能源需求量大、公共服务需求大，与全国其他地区差距明显(如表1)。

资料来源：张巨勇、马林：《民族地区生态环境建设论》，北京，民族出版社，2007，第56 页。

据有关资料统计，由于生态环境恶化和自然灾害引起的生态破坏，我国每年经济损失高达28 30亿元。从长远发展来看，少数民族地区生态环境和贫困状况会增加人们向自然环境的索取 ，毁坏植被和森林，使原本脆弱的生态环境难以承受，影响其自我积累、自我发展的能力， 形成难以走出贫困的怪圈。从全国的角度看，少数民族地区生态环境恶化所导致的大江大河 源头水减少、水质下降、含沙量增加，众多草场和农田被沙漠吞噬、沙尘暴肆虐等现象，直 接强烈地影响了全国众多地区生态、经济、社会的方方面面，其带来的冲击力、破坏力和造 成的损失不能不引起国人的清醒认识和深切关注。如果任由上述状况发展下去，不仅直接 影响我国经济可持续发展，而且会造成矛盾积累，甚至会导致地区之间对立情绪的滋生，影 响和谐社会的构建，这是我们每个人都担心和不愿意看到的。

在我国的许多民族地区，由于环境的特殊性，缺乏电网基础设施，常规能源无法实施，农、 牧民只能依靠当地可获取的薪柴、秸秆来解决基本生活用能，长期存在“能源贫困”。国际 上普遍认为，发展中国家能源贫困的特征是电力的缺乏和对传统生物质能源的高度依赖；正 由于这两点，既使农村失去了发展工业的可能，也使农民失去了就业的机会。以低效的方式 ，大量地使用传统的生物质燃料，污染了环境，破坏了生态，严重地限制和阻碍了农村经济 和社会的发展。而实践证明，可再生能源在偏僻、边远地区、海岛和广大农村等电网难以达 到或常规能源严重缺乏的地区起着显著的作用。据不完全统计，我国西部游牧半游牧的广大 农牧民就有几百万户，仅青、藏两省区就有800万户家庭用不上电。而这些地区太阳辐射、 风力等可再生能源资源丰富，适宜发展光伏发电、小型离网风力发电等，可以有效缓解资 源环境压力，保障农、牧业生产的可持续发展，稳定增加农、牧民收入。“能源贫困”问题 的解决，还可以带动这些地区水、电、广播、电视、教育等基础设施的改善，提高教育、健 康、卫生水平，提升人口素质；同时，有助于少数民族地区贫困问题的解决，维护边疆地 区的长治久安和民族和谐。

据有关专家分析，可再生能源的开发利用将成为国民经济的一个新兴行业和一个新的经济增 长点，发展可再生能源有助促进地区间的均衡发展，消除贫困和平衡各地区的经济增长。可 再生能源开发利用可带动相应的生产、制造、技术、安装、服务等行业的发展，形成一个完 整的产业链条，促进当地居民增加收入。民族地区可再生资源丰富，可利用量比重大，在可 满足广大农、牧民用能需求和促进区域经济发展方面有显著优势。根据预测，随着可再生电 力最终产品的发展，到2020年，包括电力供应及其设备制造、安装、技术服务的年销售收入 将达到约339亿元，年均增长率为7.5%，基本与GDP年均增长率持平。民族地区可利用资源 优势和良好机遇，实施科学发展观，转变经济增长方式，大力发展可再生能源，加快区域统 筹发展。

三、西部化石能源开发利用与环境冲突

能源是人类社会发展最强大的动力引擎，世界各国的实践表明，国家和地区经济发展的速度 和发达程度越来越明显地取决于能源系统的供应能力。

2005年，我国一次能源生产总量20.6亿吨标准煤，消费总量22.5亿吨标准煤，分别占全球 的13.7%和14.8%，成为了世界第二能源生产和消费大国。值得注意的是，近几年，中国能 源消费弹性系数一直居高，说明中国经济增长对能源消费增长具有很强的依赖性(如表2)。

资料来源：《中国统计年鉴》2007年。

1993年中国开始由石油净出口国转变为净进口国，预计2010年和2020年将分别增长到61%和7 6.9%。目前，石油对外依存度已接近50%①。根据中国能源发展“十一五”规划，将不断 加 大能源勘测开发的力度，着重西部能源基地的建设，继续做好西电东送工程，调整能源结构 和布局，以适应不断增长的能源需求。

从我国自有能源蕴藏量看，能源资源总量的90%以上蕴藏在经济欠发达的少数民族聚居的西 部地区，尤其是这一地区的煤炭经济资源量占到总量的93%以上②。按照我国《西部大开 发 十一五规划》，21世纪煤炭开发利用的前沿位于西部地区的鄂尔多斯盆地及其周边地区，陕 西、宁夏、内蒙古、贵州、云南、新疆、甘肃等建成煤炭生产及煤电一体化基地；新疆、川 渝、陕甘宁、青海、内蒙古、广西沿海等则建成大型石油、天然气开采及加工基地。

西部地区能源基地的建设和西电东输工程实施必须依托于当地良好的生态环境和完备的基础 设施。可是众所周知，我国西部地区生态环境脆弱，缺水、干旱、风沙等成为能源生产和空 间转移的重要环境制约因素。在西部能源资源富集区的内陆河沙漠、半沙漠地区，年径流系 数一般为0.01至0.1，水资源极为贫乏；更为严重的是，由于人口增加和环境破坏，原有 的 河流、湖泊萎缩，水质下降，生态承载能力降低。由于缺水导致干旱增加，沙尘暴频发，土 地沙漠化严重，据统计，西北地区沙漠化面积已达2133万公顷，而且正以每年10万公顷的速 度继续扩大。生态环境的约束势必与能源大规模开采、加工相冲突，也影响道路、电网、天 然气管道等能源基础设施建设。

西部地区作为我国21世纪能源开发的战略基地，其能源系统时空效应及其协调发展对国家能 源生产安全保障、国家经济持续稳定增长具有重要意义。相关分析表明，在1952年至2000年 期间，西部地区能源生产与经济总量两者具有很高的相关性(R2=0.9882)，西部地区能源 工业建设对经济发展的推动作用要比东部和中部地区显著。我国是一个发展中国家，能源 与环境的协调发展是实现我国经济与社会可持续发展目标的主要前提，同时，我国又是一个 能源生产和消费大国，特别是目前我国正值经济高速发展时期，许多能源消费增速接近或超 过国民经济发展速度，能源已成为发展的硬约束条件。因此，如何在西部大开发和能源基地 的建设中，保持并恢复生态环境承载和自净能力，实现经济的可持续发展，成为摆在人们面 前一件十分棘手的问题。

四、可再生能源开发利用与生态文明建设

解决一切问题靠发展，民族地区经济落后，加快发展更是关键。但是，民族地区特有的自然 生态环境，决定其发展的道路绝不能走先发展、后治理的老路，必须“在发展中保护，在保 护中发展，以保护为主”，开辟可持续发展之路。可持续发展的一个重要前提是必须保持民 族地区自然资本存量至少不减少，一些已处于或接近于最低安全标准的自然资源甚至必须增 加，只有在这一前提下实现发展，才是真正的可持续发展，也才真正实现和谐发展。

人类社会发展的历史告诉我们，人类文明的每一次重大进步都伴随着能源的改进和更替，能 源是经济发展和社会和谐进步的基本要素。按照十七大提出的建设生态文明，中国今后的能 源发展总目标应该确定为建设生态能源体系，促进能源生态文明，以此促进和谐社会的全面 建设。可再生能源大都直接或间接地来自太阳，是洁净能源，对防止空气污染、保护环境、 实现自然生态平衡具有重要的作用，基于此，可再生能源必将成为继煤炭、石油、天然气之 后重要的替代能源之一。

气候变化问题已成为世界能源发展新的制约因素，也是引起世界石油危机并推动节能和替 代能源发展的主要驱动因素，各国把核能、水能、风能、太阳能、生物质能等低碳和无碳能 源作为今后发展的重点③。从目前世界各国的能源战略来看，可再生能源开发利用已成为 各 国能源战略的重要组成部分。根据国际能源署不完全统计，截至2005年底，已有50多个国家 制定了激励可再生能源发展的政策，43个国家制定了国家级可再生能源发展目标，30多个国 家对可再生能源发展提供了直接的财政补贴或其他优惠措施，32个国家出台了可再生能源发 点强制上网政策。进一步研究表明，在大力鼓励可再生能源进入能源市场的条件下，到2020 年的可再生能源(不包括传统生物质能和大水电)将占全球能源消费的20%④。

2006年1月1日，中国正式实施了《中华人民共和国可再生能源法》，将可再生能源开发利用 列为能源发展的优先领域。2007年，国家制定了《可再生能源中长期发展规划》，提出力争 到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。目前，环境问题 已成为我国经济发展中的突出难题，可再生能源的使用必然会有力缓解环境压力，促进生态 环境的改善和修复，推动经济发展、环境保护、生态建设、生活富裕、文明提高、社会进步 ，实现人与自然的和谐发展。经测算，可再生能源利用达到2010年发展目标时，可以减少二 氧化硫年排放量约400万吨，减少氮氧化物年排放量约150万吨，减少烟尘年排放量约200万 吨，减少二氧化碳年排放量约6亿吨，年节约用水约15亿立方米，使约1.5亿亩林地免遭破 坏 ；达到2020年发展目标时，可以减少二氧化硫年排放量约800万吨，减少氮氧化物年排放量 约300万吨，减少烟尘年排放量约400万吨，减少二氧化碳年排放量约12亿吨，年节约用水约 20亿立方米，可使约3亿亩林地免遭破坏⑤。

目前，我国已成为世界上第一煤炭生产与消费国，第二能源生产与消费国，第二石油消费 国。到2020年，要实现国内生产总值比2000年翻两番的发展目标，达到4万亿美元，人均国 内生产总值达到3000美元左右，我国对能源的需求压力将继续扩大。可再生能源的开发利用 不仅可以有效缓解能源不足的压力，改善能源结构，更可以有效改善经济发展与自然、环境 之间的矛盾或冲突，实现经济的可持续发展，其生态效益巨大。

根据《可再生能源中长期发展规划》，我国可再生能源发展的总目标是：提高可再生能源在 能源消费中的比例，解决农村无电人口用电问题和农村生活燃料短缺问题，发展循环经济， 促进生态环境保护，积极推进可再生能源新技术的产业化发展。民族地区经济发展水平相对 落后，要想在保护中发展，就必须转变经济增长方式，走循环的、可持续的经济发展之路。 要想实现这种转变，发展可再生能源是一种最好的途径。

五、民族地区发展可再生能源的政策选择

(一)完善相关的法规和制度，加大政策支持力度。到目前为止，我国《可再生能源法》刚 刚实施了两年多时间，一些配套的、操作性更强的相关行政法规、规章制度和实施细则还没 有出台，一些可参照的法规制度还缺乏系统性和相互之间的衔接，因此，应尽快制定出完备 的法规体系，推出针对民族地区可再生能源的法规制度，从法制上保证和推动民族地区可再 生能源发展。

(二)加快科技创新，提高技术支持力度。影响可再生能源大规模使用的一个突出问题就是 可再生能源发电成本高，无法和常规能源相竞争。而解决的关键在于提高发电技术科技含量 ，采用新技术、新材料、新方法，不断降低发电成本。可以说，在目前各国对可再生能源的 高度重视下，谁掌握了开发利用可再生能源的关键技术，谁就拥有了主动权。因此，国家 应定期、及时地确定和具有指导性的可再生能源技术发展纲要，集中组织人力对可再生 能源技术中的关键技术、战略性技术实施超常规的自主开发，尽快掌握前沿技术并推广应用 ；尽量整合各方面的资源，注重技术进步和设备的升级换代，提高可再生能源技术装备水平 。另外，注重人才培养，加大教育投入力度，满足可再生能源发展对人才的需求。

(三)运用财政、金融和税收优惠的政策，加大支持力度。按照《可再生能源法》要求，国 家财政将建立可再生资源专项资金，用于可再生能源的研究开发、标准制定、资源勘察、投 资补助和价格补贴等。另外，可适当增加中央政府公共预算投入、国债投入、财政贴息、财 政补贴、政府采购和财政担保等多种财政手段，鼓励可再生能源发展，对于经济发展缓慢， 地方财政相对困难的民族地区来说，这一点尤为重要。另外，通过优惠利率和信贷支持等金 融政策，鼓励企业和个人投资者进入可再生能源生产领域；通过净化融资环境和投融资支持 机制，引导资本市场关注可再生能源领域，扩大可再生能源融资市场。对于资金投入、技术 研发、设备制造等企业和个人，国家应给予适当的企业所得税优惠；对于企业和个人用户， 政府应设计税收优惠机制，引导他们消费可再生能源。

(四)建立“绿色”核算、考核体系。在衡量地方经济发展，尤其是民族地区经济发展时， 应建立“绿色”GDP指标体系，通过环境成本会计系统真实地反映资源与环境的价值成本， 鼓励发展清洁的可再生能源。建立资源损耗补偿的合理机制，树立可持续发展的理念。通过 明晰全要素产权，使可再生能源开发主体可以通过产品的市场交换获得保护生态环境的合理 补偿收入。另外，可建立东、中、西部地区间能源贸易协同关系，优化能源消费结构，发展 可持续的绿色能源消费方式。

注释：

①：《对中国能源问题的思考》，《上海交通大学学报》2008年第3期。

②靳小钊：《未来20年中国能源发展与西部大开发》，《经济问题》2000年第6期。

③：《对中国能源问题的思考》，《上海交通大学学报》2008年第3期。

④王钊：《全球可再生能源的发展》，《国际经济合作》2007年第6期。

⑤数据来源：我国《可再生能源中长期发展规划》(2007)。

参考文献：

［1］张巨勇、马林：《民族地区生态环境建设论》［M］，北京，民族出版社，2007年。

［2］：《对中国能源问题的思考》［J］，《上海交通大学学报》，2008(3)。

［3］王钊：《全球可再生能源的发展》［J］，《国际经济合作》，2007(6)。

［4］靳小钊：《未来20年中国能源发展与西部大开发》［J］，《经济问题》，2000(6)。

［5］国家发展和改革委员会：《可再生能源中长期发展规划》2007年。

［6］《中国可再生能源产业发展报告》(2006)，2007年。