区域性公共事务治理中地方人大间合作机制研究
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乔・B・斯蒂文斯说：“尽管每个人都能获益于整体的形式或存在，但他们不会为推进共同利益而行动。”[1]从理性经济人“趋利避害”对利益的角逐来说，单个地方在解决区域性公共问题时，一方面显得“力不从心”，另一方面感到“没有必要”“搭便车”的从众心理导致“公共池塘悲剧”现象屡见不鲜。曾经碧波荡漾的汉江母亲河，近年来随着城市化的快速发展、人口的持续增加以及各种污染物的侵袭，正变得浑浊不堪。为了保护汉江母亲河，湖北省老河口九届人大一次会议已将“汉江水环境综合治理”列入了当年一号议案，并成立了督办专班，和谷城联合倡议，拟共同出台保护母亲河的方案。围绕汉江母亲河的保护河谷两地人大间初步形成了一些合作机制。
一、 地方人大间合作的必要性
面对区域性公共问题，与地方行政机关间合作相比，地方人大间合作更具“超脱性”和“权威性”，特别是随着我国法治化国家建设步伐的加快，人大作用的凸显，地方人大间合作会成为一种必然。
（一）地方人大间合作是地方间合作的一个重要层次
当今世界，无论是联邦制国家还是单一制国家，都有从中央到地方一整套政府管理体系，地方政府在提供地方性公共产品与公共服务方面正承担着越来越重要的作用，也是构成政府管理体系的重要组成部分。宪法意义上的地方政府分为三个层级：省级、县级、乡级。而从实际上来看，“我国的地方政府从纵向上可以分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级（有的地方分为三级，有的地方分为五级），横向上更是形态各异，既有一般意义上的地方政府，也有民族自治的地方政府，还有世界首创的特别行政区的地方政府”[2]。地方政府是一个广义概念，不仅包括行政机关，而且还包括立法、司法机关，区域性、跨区域性地方政府间合作是一种全方位、多层次的合作，仅限于行政机关的合作是远远不能透析各方合作的本源，地方人大间合作应是构成地方间合作的一个重要层次。
（二） 地方人大及其常委会履职的需要
“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重要事项”是地方人大及其常委会的重要职权。汉江水环境保护是关乎汉江流域广大人民群众生命健康的重大民生工程，地方人大责无旁贷，必须从履职的高度介入到水环境保护工作中去，而不是仅仅将水环境保护列入人大议案，监督、督促行政机关去治理。水环境整体具有不可分割性和复杂性特点，仅以一地之力根本不可能达到良好的治理效果，地方人大应该从履职和对人民负责的高度加强与其他地方人大间合作，形成整体合力，达到对汉江母亲河的综合治理与保护。
（三） 开创地方人大工作新局面的需要
在我国，按照宪法和有关法律规定，地方人大上下级之间是法律监督、业务指导和工作联系关系。实际中，自地方人大设立常委会以来，地方人大之间的关系也仅仅限于以召开会议、互传文件的形式加强联系、互相学习、交流经验，而这很大程度上都是停留在对人大制度建设、工作方法和机关建设等方面一些理论上的探讨。地方人大横向间交流与合作很少，在公共事务治理中合作更是少见。在针对汉江母亲河保护中，河谷两地人大常委会合作倡议，拟共同出台治理与保护方案，初步形成了一些制度化的合作机制，开创了地方人大工作新局面。
（一）认识不足，开放意识缺失
上下级人大关系比较松散，本级人大常委会只对本级人大负责，上下级之间没有主动合作与联系的动力与必须。现有的联系很大程度上也只是开开会，交流交流，游山玩水，“坐一坐、谈一谈”，流于形式。在传统意识中，人大在本行政区域内能够认真贯彻“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”，把自己的事情办好已属不易了，根本没有必要与其他地方人大合作，这些人工作眼光仅仅局限于本辖区内，主动走出去的意识不强，缺乏开放思维。
（二） 法律性、程序性强，缺乏灵活性
人大工作具有法律性、程序性强的特点，在介入区域性公共事务治理中，不像行政部门那么灵活，人大工作主要还是以法律、法规输出为主，站在贯彻法的高度督促行政机关去解决。在汉江母亲河保护上，只有列入人大的议案，人大才能行使职权监督政府去办理。地方人大对议案的选择和重视程度直接影响到各方合作的力度，区域性公共事务治理的整体性与地方人大对议案选择的碎片化，导致地方人大间合作缺乏客体，必须加强合作。
（三） 规范性不强，制度不健全
地方人大间联系有组织、有计划的少，多数都是松散型、自发的行为，常因领导之间工作关系和人际关系而发生联系，缺乏制度化的沟通方式。包括行政机关间合作在内，汉江母亲河的保护至今没有形成一份规范化的地方间合作协议，地方人大间规范化的合作方式更是没有，目前仅仅是河谷两地人大常委会共同倡议出台方案保护汉江水环境是远远不够的。缺乏规范化、制度化的合作方式，最终会导致合作随时搁浅、夭折。
三、地方人大间合作机制的构建
地方人大间合作能否有效地运转，构建科学合理的机制是关键。
（一） 构建规范化的组织结构体系
区域性公共事务的治理，必须建立制度化的组织载体统一行动。相对于行政机关的合作，地方人大间的合作规格更高、权威性更强。汉江流域地方各级人大可以安排城环工委工作人员作为专职联络员，具体负责地方人大间沟通与合作，力争在全流域内建立地方人大间统一、规范的组织协调机构。
（二） 构建制度化的沟通联络机制
1.定期的会议制度。会议作为最重要的制度化沟通渠道，地方人大间合作也必须充分利用这一有效的沟通方式。汉江流域的地方人大间可以协商轮流主持定期召开专题会议，邀请包括行政官员、专家学者、群众代表等在内共商汉江母亲河保护大计。
2.联合组织视察。针对汉江水环境保护，地方人大常委会组织人大代表和委员视察调研时，应邀请其他地方人大组织代表和委员参与进来，并倡议以后的视察活动要互派代表和委员，并通过城环工委牵头，形成制度化的沟通联络渠道。
3.信息共享与通报制度。汉江流域地方人大间要将在水环境保护工作中形成的一些好的做法与存在的问题，及时相互通报、共享信息。
（三）相互监督机制
地方人大不仅要监督地方政府强化对汉江水环境的治理与保护，同时地方人大间也要相互监督。“人们自己不会监督规则的执行，即使这些规则是他们自己设计的。”[3]汉江母亲河老河口段的污染一定程度上是由上游丹江口无污水处理厂，加之水上餐饮暴增，屠宰场多，水污染严重造成的。丹江口发展造成的外部性却让老河口、谷城付费，从市场交易公平原则来看，明显不公平、不合理，但由于水资源不可分割性而造成产权不清晰、责任主体不明确，“谁污染谁付费”的市场原则是行不通的，必须借助公共部门力量进行干预。地方人大作为地方最高权力机关理应发挥积极作用，构建地方人大间相互合作监督机制。针对汉江水环境保护，老河口人大应与丹江口、谷城等地方人大建立沟通联络机制，互相监督水环境治理与保护情况，努力构建“合作―监督―合作”良性循环模式，通过各方的共同合作来达到汉江水环境良好治理与保护效果。
针对汉江母亲河的保护，地方人大间合作的最终目的是要形成一种制度化、规范化的沟通联络渠道，形成区域内水环境治理与保护的整体合力，让“谁污染谁付费”的市场原则能够真正地贯彻执行下去。
参考文献：
[1]乔・B.斯蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，2003年版，第122～123页。
[2]沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社2006年版，第6页。
[3]埃莉诺・奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达，陈旭东译，2012年版，第53页。
（作者单位：湖北省老河口市人大常委会研究室）