北极理事会向冰冷地区外扩展

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2013年5月15日，在加拿大的领导下，北极理事会已经达到了一个里程碑阶段，在北极理事会第八次部长级会议上，中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡等六个国家被接纳为观察员国。

瑞典外交大臣卡尔・比尔特说“我们欢迎新观察员国中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡，我们注意到北极理事会官员采用了观察员国手册来指导观察员国之间的关系。”

北极地区的重要性

接纳更多国家成为北极理事会观察员，反映了日益增长的全球利益。为什么北极问题正日益成为一个频繁在国际政治舞台上讨论的重要议题呢？

环境与资源

北极约21万平方公里，包括北冰洋、俄罗斯、加拿大、美国、挪威、丹麦、芬兰、瑞典和冰岛的部分领土。北极有着极端的物理环境。在漫长的时间里，几乎整个北极都在被某种冰面覆盖着，有些部分甚至常年涂冰。平均温度在-40到0°C之间，冬天甚至低于-50℃。在夏季，大部分地区的平均温度在-10到10°C之间，某些地区偶尔能超过30℃。

北极地区具有大量的自然资源。例如，根据美国地质调查局的资料显示，世界上近13%未被发现的石油储量和30%未被发现的天然气储量均位于北极圈以北。该区域还拥有世界一流的铁矿石储量，如锌、镍、金、铀和其他矿物质。除此之外，巨大的生物资源量也在此地被发现，其中包括超过150种鱼类，如鳕鱼、比目鱼、鲱鱼等，所有这些鱼类在世界渔业中均发挥着关键作用。

气候变化带来的新机遇

由于极端天气条件，北极许多自然资源尚未开发，但情况正在发生变化。这就是说，虽然极地区域的环境条件非常严酷，但它对于微小的气候变化也非常脆弱敏感。因此，地球正在经历的升温，深刻地影响到了该地区。

全球气候变暖已导致一个较长的无冰期。美国宇航局的卫星图片还显示，极地冰盖在萎缩，冰川地区以每10年收缩9%的速度在萎缩。如果未控制，这种快速融化率可能会导致北极在本世纪末夏季无冰。

因此，对于人类来说，可能更容易到达北极。冰岛阿库雷里，斯蒂芬森北极研究所的资深科学家琼拉森说，“冰融化使人类更容易探索北极的自然资源”。随着冰的减少，重冰下的化石燃料和矿产资源会比当下变得更容易开采，北极海北部地区的商业捕鱼活动也有可能上升。

此外，北极冰层融化可以让人们开辟新航线。最终，普通船舶不需要破冰船，便可以航行在该地区。根据美国加州大学洛杉矶分校的研究，这将发生在2050年。新海上航线是欧洲、亚洲和北美洲之间有利可图的航线。因为它可以缩短行程，船舶不需要穿越苏伊士运河或巴拿马运河。例如，与使用埃及苏伊士运河的传统路线相比，北海航线可以减少约40%的西欧和东亚之间的旅程，从21000公里缩减到12800公里。从鹿特丹到温哥华的距离可以从使用巴拿马运河的16400公里减少到使用北海航线的12850公里。使用北海航线的另一个受益者是，航行在亚丁湾和马六甲海峡等热点地区的船舶，可避免潜在的安全风险。

由于位居连接亚洲，欧洲和北美的战略地位，北极也具有十分重要的战略意义。军事专家认为，北极地区是发射弹道导弹的理想地区，因为把导弹防御系统，导弹预警系统，以及战略威慑系统安装在这里，十分方便。因此，北极对许多国家的国防至关重要。目前，美国已经在阿拉斯加部署了弹道导弹防御盾，俄罗斯向北极派出了先进的战略核潜艇。

最重要的是，全球变暖对极地冰盖海平面升高的影响。据政府间气候变化专业委员会报告，自1993年以来，海平面每年上升3.1毫米。世界自然基金会指出，低洼的岛国，特别是在赤道地区和沿海的城市遭受打击最大。像马尔代夫等岛屿国家正面临被淹没的危险，两个基里巴斯的岛屿被海水吞没。像洛杉矶和纽约市的许多沿海城市也无法从海平面上升中幸免。来自美国地质调查局的一份报告发现，海平面上升可能会增加沿海城市的脆弱性，从而导致洪水，海滩和湿地的恶化。“海平面上升也可污染淡水供应和毁坏农田。最坏的情况是沿海城市被淹没，数百万人流离失所。

总之，北极地区的环境状况关系着人类未来的经济发展和国家安全，是人类生存的一个关键。因此，北极理事会成立的首要原因是北极国家承认了确保这一领域可持续性发展的重要性。

北极理事会

北极理事会是一个政府间高级别论坛和解决北极共同问题，如可持续发展、环境保护和航运活动的主要机构之一，通过促进合作，协调北极国家之间的互动与参与北极土著社区。

早在1989年，在芬兰政府的倡议下，八个北极国家的代表在芬兰的罗瓦涅米召开会议，讨论如何挽救不断恶化的北极环境，其结果是编制了大量的技术和科学报告，最终形成北极环境保护战略“AEPS”――一个多边和北极国家之间的具有约束力的协议，旨在监测，评估，保护，应急准备/响应，以保护北极地区。

北极理事会经由渥太华宣言宣告，于1996年9月19日正式成立，北极理事会和渥太华宣言由AEPS负责监督和协调。此外，享有采用、参考和管理可持续发展方案的责任。最后，论坛也负责传播信息，鼓励教育和研究，以及促进国际社会对北极相关问题的关注。

北极理事会的结构

宣言还制定了该理事会的结构。只有在北极占有领土的国家可以是理事会的成员。理事会有8个成员国，即加拿大、芬兰、瑞典、冰岛、挪威、丹麦、俄罗斯、美国和瑞典。理事会主席每两年更换一次。目前，加拿大是主席国，他将监管理事会直到2015年。

除了成员国，该理事会已设立常驻观察员和特设非北极国家和其他组织的观察员。观察员地位将在每两年召开一次的理事会部长级会议上批准。观察员国获得大多数理事会会议的邀请。截至2013年7月，该理事会已将此地位授予了12个非北极国家，包括法国，德国，荷兰，波兰，西班牙和英国。2013年5月13日，中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡被授予永久观察员的地位。

对于特别观察员国，他们需要请求参与每个单独的会议，这样的请求是形式上的，其中大部分都被授予。但在具有长期影响的决策过程中，常驻观察员国家和特设观察员国之间没有什么区别，作为观察员国没有投票权。

同时，观察员地位也对政府间和议会间组织开放，如国际自然保护联盟、国际红十字联合会、北欧部长理事会、北极地区议员常设委员会、联合国开发计划署、联合国环境规划署、以及少数非政府组织，如世界驯鹿牧民协会、北极地区大学和世界自然基金会自然北极项目。

本次论坛的参与者不仅包括国家，政府间组织，议会间组织和非政府组织，同时也包括在北极土著社区的代表。为了确保原住民的权利，理事会特别给土著人民组织永久参与者的地位。永久参与者对理事会的谈判和决策有充分的协商权利。到目前为止，有6个组织有这样的权利，如阿留申人国际交流协会、北极阿萨巴斯卡会、国际理事会Gwich'in、因纽特人北极圈理事会、俄罗斯的北土著人民协会和萨米理事会。

理事会的活动分六个工作组进行，首先是AEPS，覆盖范围广的面向科学的研究，气候变化和北极环境紧急响应。该工作组是北极污染物行动计划，北极监测和评估方案，北极动植物保护，紧急事件预防，准备和响应，保护北极海洋环境和可持续发展工作组。

工作组在部长级会议上介绍了他们的研究成果和工作。

理事会的成就

截至目前，工作组已记录北极海冰损失，冰川融化等面临的多重问题与挑战，其中包括苔原解冻，食物链中的汞含量增加，生物多样性，海洋酸化和交通基础设施建设等，这些报告为北极理事会提供了诸多实用信息、意见和建议。例如，在对AMAP污染物的调查结果中，详细记录了北极国家的大气汞排放量，在北极理事会于2001年既定的几个项目中，减少北极国家的汞排放是项目的主要目标。

该理事会另一个值得一提的成绩是维持北极地区的稳定。该地区资源丰富、战略重要，自冷战以来，一直保持着长时间的稳定，这是一个非常困难的任务。美国和俄罗斯具有显著的经济和战略利益。中国，一个新兴的力量也考虑到北极对其经济的蓬勃发展具有至关重要的作用。然而，一直没有大的冲突。这一成就应归功于北极理事会提供的政治谈判平台。出于这个原因，许多研究人员，如拉普兰大学研究北极政治的拉西教授，宣称北极理事会迄今为止最大的成就是该地区的政治稳定。

关于成功亮点，应该是两个北极国家签署和通过的具有法律约束力的协议。他们是北极搜寻和营救协定（2011年5月12日，格陵兰努克部长级会议上签署）和海洋石油污染合作协议（2013年5月15日在瑞典基律纳部长级会议上的通过）。

扩展到亚洲

5月15日是北极理事会的里程碑，因为这是来自亚洲的国家第一次被授予观察员地位。新观察员虽然还没有投票权或影响决策过程，但对北极理事会和亚洲国家都有重大意义。

开放的世界

尽管成员国如加拿大和俄罗斯最初持怀疑态度，但该理事会还是认为最新的扩张向世界展示了理事会的开放和拒绝北极孤立主义的思想。

许多专家认为该理事会是一个“独家俱乐部”，因为首先所有的决策权被限制在理事会的八个成员国内，很少考虑非北极国家的关切和利益。在基律纳的会议之前，6个非北极的欧洲国家，被授予永久观察员地位。此外，选举观察员的过程仍然是不透明的，因为这都是幕后操作而且共识的达成也没有经过选举，因此，观察员的作用仍不清楚。

此外，所有观察员申请国都需要“承认北极国家的和权利”，但根据国际海洋法律，北极的冰冻水域的一大部分是国际水域。许多潜在的候选国家认为评选的标准是很荒唐的要求。

因此，一些人认为，现有成员是要在强大的非北极国家像中国和印度进入理事会前建立“游戏规则”，并巩固其在北极地区的合法地位。

但基律纳会议改变了许多人的看法，因为理事会接受了六个新的观察员，其中5个是亚洲国家。在所有新成员国中，印度和新加坡的通过更是让很多政治评论家意外，因为这两个国家地理位置极其遥远。但是，很多人认为这标志着北极理事会欢迎所有关心北极事务的国家参与。

为什么亚洲国家有兴趣

从历史上看，该理事会的主要关注重点放在了环境问题上。然而，假定在未来几年内全球气温上升的情况下，理事会的辩论很有可能会超越环境问题，并成为一个国际平台，讨论如开放贸易路线，探索自然资源和北极军事化是否会加剧等问题。越来越多的国家，包括亚洲国家，希望在北极问题上有更大的发言权，以确保国家能源和经济利益。

对于中国来说，申请观察员地位有以下几个原因。北极地区的气候变化很容易引发洪水和风暴等极端天气，这可能会打击许多沿海城市，包括上海，影响粮食和农业生产。此外，NSR有可能成为石油和其他大宗商品对中国的出口和进口的关键。前中国驻挪威大使承认，“如果开辟路线，中国将利用其便利性，大大降低成本，提高货运量。”此外，中国很希望参加北极地区石油、天然气和矿藏的开发。

作为一个全球性的港口枢纽，新加坡已是20多年来世界上最繁忙的港口之一，并是连接欧洲和亚洲之间的主要贸易航线。然而，随着北极冰层融化，NSR可能成为亚洲和欧洲之间的主要贸易路线。这对于新加坡来说，将有另外一层意义，那就是其作为国际海港在全球海上活动中的重要性将大大降低。另一个同样重要的原因是海平面上升的后果。虽然它拥有进步和财富，新加坡和许多欠发达的岛屿国家，如马尔代夫，图瓦卢一样在面对气候变化时很脆弱。

除了寄希望于对气候变化影响的科学研究，印度还对北极地区的碳氢化合物和矿产等资源有着浓厚兴趣。目前，一些印度公司已经着手在该地区从事资源开采。例如，塔塔钢铁公司等印度国内巨大的钢铁制造商已经在加拿大魁北克和纽芬兰及拉布拉多开发铁矿。同样，ONGC Videsh有限公司也已经同其俄罗斯合作伙伴一起在俄罗斯东部投资了石油、天然气和金属提取生意。

韩国和日本在北极地区也有类似的利益。这两个国家的主要利益在于通过北极的商业航线进口某些原材料资源。日本和韩国是出口导向型的国家，缺乏天然资源，如石油、煤炭和铁矿石。因此，安全和具有成本优势的海上航线对他们是最重要的。作为北极理事会的观察员，这两个国家被允许就北极区域发展参加讨论。